構(gòu)筑由國家的外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)為主導(dǎo)，以國內(nèi)外民間社會(huì)團(tuán)體法律援助為支撐，以提升境外公民自我保護(hù)及維權(quán)能力作為基本環(huán)節(jié)的制度框架，將有助于增強(qiáng)中國現(xiàn)有海外公民保護(hù)制度的完整性。
中國公民境外保護(hù)的現(xiàn)行機(jī)制，面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)
改革開放30年來，越來越多的中國公民跨出越開越大的國門，旅游探親、留學(xué)務(wù)工、經(jīng)商投資、學(xué)術(shù)交流或長期居��；而經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域化的不斷推進(jìn)，為中國企業(yè)在境外投資經(jīng)營、開展貿(mào)易和各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作創(chuàng)造了有利條件。官方數(shù)據(jù)顯示，2006年僅中國在海外的勞務(wù)人員總數(shù)就已達(dá)到67.5萬人，在海外設(shè)立的中資機(jī)構(gòu)有1萬多家，目前這些數(shù)字肯定又大了不少。隨著在境外工作和生活的中國公民日益增多，由于國際政治因素及族群間隔閡導(dǎo)致的政治、經(jīng)濟(jì)、文化沖突，加上恐怖主義等非傳統(tǒng)威脅，中國公民境外保護(hù)的現(xiàn)行機(jī)制，無論在保護(hù)范圍還是在保護(hù)效用等方面，都面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。
境外公民是國家財(cái)富及海外利益的一個(gè)組成部分，保護(hù)境外公民歷來受到中國政府重視，并由此構(gòu)成了中國對(duì)外政策及對(duì)外交往的一個(gè)重要領(lǐng)域。秉持“以人為本”的理念，構(gòu)建由國家、社團(tuán)、公民等三個(gè)層面支撐的全方位的保護(hù)機(jī)制，有助于完善現(xiàn)有的保護(hù)機(jī)制，滿足中國公民對(duì)海外維權(quán)的多層次需求。
公民的境外權(quán)益，可劃分為人身權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、文化權(quán)益、社會(huì)權(quán)益等四個(gè)種類。公民境外保護(hù)的焦點(diǎn)問題，主要為勞動(dòng)爭端、涉外婚姻爭議、海外財(cái)產(chǎn)繼承、海外意外傷害事故及其他突發(fā)事件處置等。目前中國公民境外權(quán)益實(shí)現(xiàn)的途徑，多倚仗外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)，或無序的公民自我救濟(jì)；但外交及領(lǐng)事保護(hù)是有條件的，受制于國際法和國內(nèi)法的嚴(yán)格約束，此外，頻繁地使用外交及領(lǐng)事保護(hù)也不利于維護(hù)我國國際形象，并有可能加劇境外中國公民與居住國公民的族群矛盾與沖突。
受益于中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及國力的日漸強(qiáng)盛，由華僑和境外中國公民組成的民間社會(huì)團(tuán)體如商會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，正在壯大發(fā)展，它們?cè)谙蚓惩庵袊裉峁┟裆淌路稍矫�，不僅有著熟悉當(dāng)?shù)胤杉扒闆r的優(yōu)勢(shì)，而且也有一定的經(jīng)濟(jì)支持能力。同時(shí)，提升境外公民的自我保護(hù)及維權(quán)能力，是強(qiáng)化中國公民境外救濟(jì)功能的基本環(huán)節(jié)。以美國為例，至2006年9月，加入美國國務(wù)院海外安全咨詢委員會(huì)的有3500家美國企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)、宗教組織和非政府組織。英國近期擬實(shí)施的領(lǐng)事服務(wù)管理新模式——領(lǐng)事地區(qū)經(jīng)理人網(wǎng)絡(luò)，并不作為外交部與駐外機(jī)構(gòu)聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，而僅負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)某一地區(qū)的領(lǐng)事服務(wù)，以確保這個(gè)地區(qū)的資源得到統(tǒng)一有效的調(diào)配和利用。以此為參考，構(gòu)筑由國家的外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)為主導(dǎo)、以國內(nèi)外民間社會(huì)團(tuán)體法律援助為支撐，將提升境外公民自我保護(hù)及維權(quán)能力作為基本環(huán)節(jié)的制度框架，將有助于增強(qiáng)中國現(xiàn)有海外公民保護(hù)制度的完整性。
構(gòu)建符合國際規(guī)范的公民境外保護(hù)立法體系，加速海外發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)程
盡管當(dāng)今世界的發(fā)展呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)全球化的態(tài)勢(shì)，為中國保護(hù)境外公民合法權(quán)益提供了較為有利的國際環(huán)境，但除了須具備制度上及法律上的保障外，保護(hù)機(jī)制的功能發(fā)揮還取決于機(jī)制運(yùn)行的效率，即體現(xiàn)在綜合決策與協(xié)調(diào)的管理能力、專有機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員的合理配置、專項(xiàng)資金的籌集與保障，以及相關(guān)服務(wù)系統(tǒng)與社會(huì)公眾監(jiān)督體系的有效作用等方面。例如，利用互聯(lián)網(wǎng)開設(shè)專門的境外公民保護(hù)網(wǎng)站等。一些西方國家業(yè)已成熟的公民境外保護(hù)制度及社會(huì)化服務(wù)體系，為中國提供了可資借鑒的實(shí)例。美國在沒有外派領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的世界各地城市設(shè)有領(lǐng)事代理處，由受薪與不受薪的兩類領(lǐng)事代理人為海外美國公民提供緊急服務(wù)。領(lǐng)事代理人受所在領(lǐng)區(qū)使館或領(lǐng)館的首席領(lǐng)事官領(lǐng)導(dǎo)，通常由在海外的美國公民擔(dān)任，如果沒有合適的美國公民人選，也可由非美國公民擔(dān)任。
對(duì)于中國而言，加入世界貿(mào)易組織意味著愿意接受現(xiàn)存國際規(guī)則，并可以運(yùn)用這些規(guī)則來保護(hù)自己的利益。中國境外公民的權(quán)益保障和實(shí)現(xiàn)，離不開完備的涉外民商事立法，構(gòu)建符合國際規(guī)范的公民境外保護(hù)立法體系，既是中國法制建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是加速海外發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)程的重要內(nèi)容。加快有關(guān)國際條約和公約的締結(jié)及批準(zhǔn)步伐、擬定《中國公民境外保護(hù)法》、擴(kuò)大民刑事司法協(xié)助或引渡條約的簽約國范圍等舉措，將有助于強(qiáng)化我國公民境外保護(hù)機(jī)制的法律支撐。創(chuàng)立中國公民境外保護(hù)專項(xiàng)基金和完善境外中國僑民的登記制度，對(duì)拓寬保護(hù)經(jīng)費(fèi)的來源及便于境外中國僑民的管理將有積極意義。日本的海外國民登記電子檔案、美國的網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)事數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、英國的領(lǐng)事服務(wù)集中化模式等，以及在保護(hù)境外公民權(quán)益方面西方國家漸漸流行的外包商業(yè)操作模式，值得我們重視與研究。(作者：單海玲 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授)
