解決中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題需要調(diào)整思路
2004年9月6日
所謂的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位(market economy status)”,實(shí)際上只是作為貿(mào)易救濟(jì)措施之一的反傾銷(xiāo)調(diào)查領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題,與一國(guó)是否實(shí)行“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”是兩個(gè)完全不同的概念。即使是引發(fā)中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”地位問(wèn)題的導(dǎo)火線《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》第15條,也從未確認(rèn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制系“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。實(shí)際上,“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”問(wèn)題對(duì)中國(guó)出口的影響十分有限,2003年中國(guó)遭到反傾銷(xiāo)調(diào)查的出口商品金額僅占當(dāng)年出口總額的0.51%。因此,解決“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”問(wèn)題應(yīng)限制在反傾銷(xiāo)領(lǐng)域,且僅針對(duì)那些在中國(guó)加入WTO前其國(guó)內(nèi)反傾銷(xiāo)立法中有“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”規(guī)定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的成員。如果有WTO成員借此問(wèn)題要求中國(guó)向其作出經(jīng)濟(jì)或貿(mào)易補(bǔ)償,中國(guó)大可不必理會(huì),否則只能是得不償失。 “非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”問(wèn)題的由來(lái) (一)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”只是一個(gè)反傾銷(xiāo)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ) “非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”一詞最早出現(xiàn)在美國(guó)《1930年關(guān)稅法》有關(guān)規(guī)范反傾銷(xiāo)調(diào)查程序的法律規(guī)定中,起源于“國(guó)家控制經(jīng)濟(jì)”的概念。美國(guó)認(rèn)為,社會(huì)主義國(guó)家屬于國(guó)家完全壟斷經(jīng)濟(jì),控制全部商品價(jià)格,因此,出口產(chǎn)品的價(jià)格完全不真實(shí),進(jìn)口國(guó)在反傾銷(xiāo)調(diào)查中很難按其市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算傾銷(xiāo)幅度,需要尋找第三國(guó)的數(shù)據(jù)作為“替代國(guó)”,以此來(lái)確定傾銷(xiāo)幅度。由此往往導(dǎo)致最終裁定較高的反傾銷(xiāo)稅,從而實(shí)現(xiàn)限制這些國(guó)家產(chǎn)品出口的目的。 美國(guó)《1930年貿(mào)易法》以及之后的修正案確定了判斷“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)(該國(guó)貨幣的可兌換程度;該國(guó)企業(yè)雇主與工人之間通過(guò)談判確定工資的程度;外國(guó)公司在該國(guó)投資行為的自由化程度;該國(guó)政府對(duì)生產(chǎn)企業(yè)所有權(quán)掌握程度或控制方式;該國(guó)政府對(duì)資源調(diào)配、企業(yè)產(chǎn)品定價(jià)和生產(chǎn)數(shù)量的控制程度;其他美國(guó)調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮的適當(dāng)因素)。 根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),所有的社會(huì)主義國(guó)家都被列為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”。 此后,歐共體、加拿大等世貿(mào)組織成員也在其反傾銷(xiāo)法中確立了所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的概念和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。至此,“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”成為了反傾銷(xiāo)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。 (二)WTO從未確定所謂“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家” 的概念或判定標(biāo)準(zhǔn)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的運(yùn)行模式不止一種形式。由于基本政治制度的差異,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的價(jià)值取向不盡相同;由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育程度相差懸殊;由于歷史文化因素的差異,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主體行為不盡一致,這就形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式的地域性、階段性和制度性特征。因此,“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”形態(tài)的多樣性和地域性決定了不存在各國(guó)普遍公認(rèn)的判定“標(biāo)準(zhǔn)”。僅用所謂的幾條判定標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不能涵蓋市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的豐富內(nèi)涵,僅用若干項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定一國(guó)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行狀況是否具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位則完全不能反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的真實(shí)情況。 從關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)成立到世界貿(mào)易組織(WTO)建立,在其有關(guān)全部法律文件中,從未有任何“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”或類(lèi)似概念的出現(xiàn),這反映了國(guó)際多邊經(jīng)濟(jì)組織回避通過(guò)制定所謂標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員或其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的態(tài)度。遍查WTO的法律文件,在有關(guān)反傾銷(xiāo)規(guī)則中,只有GATT1947中出現(xiàn)過(guò)“貿(mào)易被完全或?qū)嵸|(zhì)上完全壟斷的成員”的概念。 1989年蘇聯(lián)、東歐發(fā)生巨變后,在1994年結(jié)束的GATT烏拉圭回合談判成果中甚至連此概念也未被繼續(xù)沿用。因此,許多WTO成員在其國(guó)內(nèi)的反傾銷(xiāo)立法中并無(wú)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的概念或判定標(biāo)準(zhǔn)。 反觀以美歐為代表的成員在立法中的規(guī)定,其判定標(biāo)準(zhǔn)并不能夠涵蓋市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)涵,標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容并不具備公認(rèn)的科學(xué)性,有著很強(qiáng)的階段性特征,如1998年歐盟鑒于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成果,頒布法令將中國(guó)從“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”名單中取消,但同時(shí)仍視中國(guó)為“市場(chǎng)轉(zhuǎn)型國(guó)家”,并規(guī)定了5條苛刻的標(biāo)準(zhǔn)允許中國(guó)應(yīng)訴企業(yè)來(lái)申請(qǐng)是否是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”——企業(yè)有權(quán)根據(jù)市場(chǎng)供求情況決定價(jià)格,成本、投入等不受?chē)?guó)家的明顯干預(yù);企業(yè)有一套完全根據(jù)國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)并用于所有目的的財(cái)務(wù)賬目;企業(yè)的生產(chǎn)成本與財(cái)務(wù)狀況不受前非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大歪曲;確保財(cái)產(chǎn)法和破產(chǎn)法適當(dāng)?shù)倪m用于所有公司;匯率隨市場(chǎng)的變化而變化。 中國(guó)企業(yè)只有全部符合這些標(biāo)準(zhǔn),歐盟才在反傾銷(xiāo)調(diào)查個(gè)案中不使用替代國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。但就連歐盟法律界人士都承認(rèn),許多歐盟企業(yè)也很難全部達(dá)到這5條標(biāo)準(zhǔn)。 (三)《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》第15條的本來(lái)面目 《加入議定書(shū)》第15條的內(nèi)容實(shí)際上脫胎于1999年11月底中美雙邊簽署的入世協(xié)議,而最終由于中國(guó)正式加入WTO導(dǎo)致雙邊義務(wù)的多邊化,成為中國(guó)在WTO下的義務(wù),從而使美國(guó)反傾銷(xiāo)法律中的所謂“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”規(guī)定被人為放大,成為WTO法律文件中的內(nèi)容,得以國(guó)際化。 1、《加入議定書(shū)》并未確定中國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)” 根據(jù)《加入議定書(shū)》第15條,中國(guó)產(chǎn)品被反傾銷(xiāo)調(diào)查后,在計(jì)算正常價(jià)值以“確定傾銷(xiāo)時(shí)價(jià)格可比性”時(shí),不按照WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)定》第2條規(guī)定的3種計(jì)算方法,而是規(guī)定“如受調(diào)查的(中國(guó))生產(chǎn)者不能明確證明,生產(chǎn)該同類(lèi)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷(xiāo)售該產(chǎn)品方面具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件,則該WTO進(jìn)口成員可使用不依據(jù)中國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格或成本進(jìn)行嚴(yán)格比較的方法”。 同時(shí),第15條還確定,一旦中國(guó)根據(jù)該WTO進(jìn)口成員的國(guó)內(nèi)法證實(shí)其是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體,則上述的規(guī)定即應(yīng)終止,但截至加入之日,該WTO進(jìn)口成員的國(guó)內(nèi)法中須包含有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。 分析《加入議定書(shū)》第15條和《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》的有關(guān)內(nèi)容,《加入議定書(shū)》第15條是針對(duì)反傾銷(xiāo)調(diào)查中計(jì)算產(chǎn)品正常價(jià)值的、具有歧視性的、技術(shù)性不利條款,但并未確定中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。該條實(shí)質(zhì)上是在技術(shù)、政策和法律層面排除中國(guó)在反傾銷(xiāo)產(chǎn)品正常價(jià)值的計(jì)算方法上適用WTO的普遍規(guī)則(《反傾銷(xiāo)協(xié)定》第2條),而采用了GATT1947中原只對(duì)原東歐地區(qū)“貿(mào)易被完全或?qū)嵸|(zhì)上完全壟斷”的社會(huì)主義國(guó)家締約方適用的計(jì)算方法,削弱了中國(guó)應(yīng)當(dāng)享有的WTO成員一大基本權(quán)利。 必須指出的是,第15條仍?xún)H是反傾銷(xiāo)這一特定領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)技術(shù)問(wèn)題的規(guī)定,而絕對(duì)不是對(duì)中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化”認(rèn)定,建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)的自我選擇,中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位沒(méi)有必要以他國(guó)的承認(rèn)為前提。 2、正確理解《加入議定書(shū)》第15條的15年過(guò)渡期問(wèn)題 根據(jù)第15條的規(guī)定,在反傾銷(xiāo)調(diào)查中,采用替代價(jià)格或成本計(jì)算中國(guó)產(chǎn)品正常價(jià)值的技術(shù)方法,“無(wú)論如何應(yīng)在加入之日后15年終止”。這一規(guī)定表明,即使有的成員在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后在反傾銷(xiāo)領(lǐng)域不給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的認(rèn)定,到2016年,中國(guó)也將自動(dòng)獲得在反傾銷(xiāo)領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。 設(shè)定15年的過(guò)渡期的目的,是少數(shù)發(fā)達(dá)成員企圖在中國(guó)加入WTO后的一定期限內(nèi)限制中國(guó)產(chǎn)品出口規(guī)模。但是,即使在15年過(guò)渡期內(nèi)有的成員在反傾銷(xiāo)調(diào)查中不給予中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”,從根本上也不會(huì)影響大局,畢竟被反傾銷(xiāo)調(diào)查的出口產(chǎn)品歷來(lái)只占中國(guó)整體貿(mào)易數(shù)額中的極小比例。只是越早解決該問(wèn)題,就將越早為中國(guó)企業(yè)創(chuàng)造更為有利的貿(mào)易環(huán)境,更快推動(dòng)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。 3、解決《加入議定書(shū)》第15條的核心在于爭(zhēng)取那些有相關(guān)國(guó)內(nèi)立法的世貿(mào)組織成員同意不適用該條,而不是要求其承認(rèn)中國(guó)系所謂“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家” 解決反傾銷(xiāo)領(lǐng)域的所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題的重點(diǎn),并不是而且也無(wú)必要要求每一個(gè)世貿(mào)成員作出宣布承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的政治聲明,而在于要求這些成員明確承諾不對(duì)我適用《加入議定書(shū)》第15條。因?yàn)楦鶕?jù)第15條的規(guī)定,對(duì)于那些在“截至中國(guó)加入之日”,其國(guó)內(nèi)法律并無(wú)所謂“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”標(biāo)準(zhǔn)立法的世貿(mào)組織成員,其在法理和法律效力上并不具有適用第15條的資格和權(quán)利。 可見(jiàn),解決所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”問(wèn)題應(yīng)限制在反傾銷(xiāo)領(lǐng)域,不應(yīng)人為擴(kuò)大化,且僅針對(duì)那些在中國(guó)加入前,其國(guó)內(nèi)反傾銷(xiāo)立法中有“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”規(guī)定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的成員。在這些成員對(duì)中國(guó)反傾銷(xiāo)調(diào)查案件發(fā)生后,除涉案企業(yè)積極應(yīng)訴外,政府還必須認(rèn)真與其進(jìn)行談判,并幫助企業(yè)爭(zhēng)取獲得對(duì)于企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)和銷(xiāo)售的認(rèn)定,爭(zhēng)取早日解決這一問(wèn)題。但如果為爭(zhēng)取解決該問(wèn)題,還需要中國(guó)向其作出經(jīng)濟(jì)或貿(mào)易補(bǔ)償,那就得不償失,大可不必作這種努力。 物有所值地爭(zhēng)取“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位” (一)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”問(wèn)題對(duì)中國(guó)出口的影響十分微弱 反傾銷(xiāo)領(lǐng)域的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位”問(wèn)題,因?yàn)槠鋵?duì)中國(guó)的歧視性,因此中國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品遭受了在反傾銷(xiāo)領(lǐng)域的不公平待遇,導(dǎo)致中國(guó)產(chǎn)品被征收高額反傾銷(xiāo)稅,產(chǎn)品出口受阻。但是,遭受到國(guó)外反傾銷(xiāo)調(diào)查的產(chǎn)品的出口額與中國(guó)整體出口額相比仍十分微小。2003年中國(guó)出口4383.7億美元。這一年共有19個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)中國(guó)發(fā)起反傾銷(xiāo)調(diào)查59起,涉案金額22億美元,僅占當(dāng)年出口總額的0.51%?梢(jiàn),我們不能過(guò)分夸大“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位”問(wèn)題帶來(lái)的對(duì)出口的負(fù)面影響,更不能為了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”地位,以更大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)換取對(duì)方的補(bǔ)償。 即使我們?nèi)〉昧怂^“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”地位,也不意味著在反傾銷(xiāo)應(yīng)訴中我們的壓力就大為減輕。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾并未得到有效解決,千家萬(wàn)戶企業(yè)爭(zhēng)相向同一市場(chǎng)出口同類(lèi)產(chǎn)品,導(dǎo)致價(jià)格的自相殘殺,使得極易遭受進(jìn)口國(guó)的反傾銷(xiāo)調(diào)查。而遭受調(diào)查后,由于會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作比較薄弱,特別是財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)成本控制體系的不完善,導(dǎo)致原始憑證不真實(shí)、不合法、不完整。使得中國(guó)應(yīng)訴傾銷(xiāo)勝訴率大打折扣。這其中固然有別國(guó)對(duì)中國(guó)在“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位”問(wèn)題上采取歧視性做法的因素,但自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、企業(yè)管理方式滯后,銷(xiāo)售中的低價(jià)競(jìng)銷(xiāo)等卻是中國(guó)產(chǎn)品容易遭受反傾銷(xiāo)調(diào)查的更重要因素。如果不加速企業(yè)自身和產(chǎn)業(yè)的改革,完善企業(yè)運(yùn)行機(jī)制,對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)并不會(huì)隨著“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”的取得而大量減少或消失。 (二)防止因解決“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”問(wèn)題而被某些國(guó)家所 利用值得注意的是,必須防止某些國(guó)家因?yàn)榭吹街袊?guó)希望在短期內(nèi)解決所謂的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位”問(wèn)題,而對(duì)中國(guó)打“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位”這張“牌”,以期獲得更多額外的“收益”。為此,我們必須心態(tài)平和,全力防止因中國(guó)解決“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題而被西方某些國(guó)家在政治上要挾,經(jīng)濟(jì)上訛詐!笆袌(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位”問(wèn)題只是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題,不能也不該與任何其他經(jīng)濟(jì)貿(mào)易問(wèn)題相聯(lián)系。只有這樣,我們才能始終以維護(hù)國(guó)家利益為重。 (三)盡早研究如何應(yīng)對(duì)國(guó)外反補(bǔ)貼調(diào)查的問(wèn)題 目前,基于“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”問(wèn)題,世貿(mào)組織主要成員尚沒(méi)有全面使用反補(bǔ)貼措施。近期加拿大基于給予中國(guó)企業(yè)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向企業(yè)的認(rèn)定”(并非對(duì)中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位”的認(rèn)定),已經(jīng)開(kāi)始對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。因此,面對(duì)反傾銷(xiāo)應(yīng)訴的重負(fù),我們還需要進(jìn)一步研究反補(bǔ)貼措施的應(yīng)對(duì)。反補(bǔ)貼調(diào)查的核心是補(bǔ)貼信息的收集。目前,國(guó)內(nèi)對(duì)于行業(yè)和產(chǎn)品補(bǔ)貼信息的收集和整理工作相對(duì)滯后,一旦發(fā)生反補(bǔ)貼調(diào)查,中國(guó)的應(yīng)對(duì)難度將十分巨大,容易導(dǎo)致被征收高額反補(bǔ)貼稅。因此,如何在“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”問(wèn)題的解決和防止被實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查問(wèn)題上保持一個(gè)平衡點(diǎn),也是政府需要深入研究并作出取舍的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。(來(lái)源/南方周末,作者/中國(guó)常駐WTO代表團(tuán)法律事務(wù)主管官員 榮民)
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