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國企改革主導(dǎo)：從內(nèi)部人轉(zhuǎn)向出資人
2005年5月16日
預(yù)計到2010年，中國才有望建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的比較完善的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運(yùn)營體制和機(jī)制，建立起比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。在此過程中，過于樂觀的想法以及對國資委過多的責(zé)備是沒有理由的。
4月11日，國務(wù)院國資委和財政部聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》（以下簡稱暫行規(guī)定），引起廣泛關(guān)注。我對這個新的MBO暫行規(guī)定的評論主要有四點(diǎn)。
第一，暫行規(guī)定既是對2003年年底出臺的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見的通知》和《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》的貫徹和落實(shí)，又是補(bǔ)充和完善�？梢哉f至此為止，在MBO改制一事上，國家對于產(chǎn)權(quán)向企業(yè)高管轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的“交易性流失”已經(jīng)有了較為完善的法律法規(guī)體系，我們再也不能說MBO無法可依了。
第二，暫行規(guī)定的頒布意味著中國的國企改革已由內(nèi)部人主導(dǎo)轉(zhuǎn)為出資人主導(dǎo)。過去，國有企業(yè)的高管因?yàn)榫哂锌刂茩?quán)的優(yōu)勢、信息的優(yōu)勢，因此也被稱為“內(nèi)部人”。由于“出資人”不到位，國有企業(yè)在一定程度上形成了“內(nèi)部人控制”的局面。不僅企業(yè)內(nèi)部的日常管理、經(jīng)營被內(nèi)部人所控制，國有企業(yè)的改革也被內(nèi)部人所控制。因此，20多年來國企改革的實(shí)踐，在一定程度上反映的其實(shí)是企業(yè)內(nèi)部人的“權(quán)力意志”，或可稱之為“內(nèi)部人主導(dǎo)的國企改革”。
新國資監(jiān)管體制的建立，第一次有了專門機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)負(fù)責(zé)，國有資產(chǎn)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“所有者”終于逐漸走向了法律意義上的“出資人”，并且通過“管人、管事、管資產(chǎn)”的逐步落實(shí)，使得過去企業(yè)主導(dǎo)型的國有產(chǎn)權(quán)改制不僅有了制衡的另一方，而且逐漸轉(zhuǎn)向“出資人主導(dǎo)型”的產(chǎn)權(quán)改制。如果說企業(yè)高管借助MBO這種方式來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的“乾坤大挪移”，這標(biāo)志著“內(nèi)部人”主導(dǎo)的國企改革到達(dá)極點(diǎn)的話，現(xiàn)在以有關(guān)MBO的連續(xù)三個文件的出臺，以及一系列限制和規(guī)范MBO的措施的出臺，中國的國企改革終于在“摸著石頭過河”走過一段長長的險灘后，進(jìn)入到了“出資人主導(dǎo)型”的國企改革時代。
第三，暫行規(guī)定將會起到相當(dāng)效果，但國資流失不太可能因此而停止。其原因，國有資產(chǎn)的流失不僅包括“交易性流失”，也包括“非交易性流失”。而無論是“交易性流失”還是“非交易性流失”，本質(zhì)上都是“體制性流失”。只要還大量存在著國有資產(chǎn)、并且法律意義上的“出資人”尚不能做到像“職能企業(yè)家”那樣去監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營管理、監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)的買賣轉(zhuǎn)讓，就無法避免出現(xiàn)“流失”。而由于MBO的禁止與限制規(guī)定，國有企業(yè)改制的進(jìn)程可能會放慢，因此，避免非交易性流失的任務(wù)將變得更加艱巨。
當(dāng)前，國有資產(chǎn)監(jiān)管體系初步形成，但是各級國資委要成為像“職能企業(yè)家”那樣的真正的“出資人”，還有很長一段路要走。目前，國資委除了在“管人、管事、管資產(chǎn)”等出資人基本權(quán)力與職能的界定上并沒有完全到位，國企數(shù)量仍然太多，企業(yè)國有資產(chǎn)的總量仍然太過龐大，也成為阻礙監(jiān)管效果完全發(fā)揮的客觀障礙。比如，178家中央企業(yè)分屬數(shù)十個部門，經(jīng)營性資產(chǎn)達(dá)數(shù)萬億，國資委平均三人管一家企業(yè)，平均一人管近200億資產(chǎn)，可想而知要真正管好有多大的難度。
國有監(jiān)管體系的改革尚在探索之中，預(yù)計到2010年，中國才有望建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的比較完善的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運(yùn)營體制和機(jī)制，建立起比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。在此過程中，過于樂觀的想法以及對國資委過多的責(zé)備是沒有理由的。
第四，除規(guī)范改制之外，積極探索企業(yè)國有資產(chǎn)的各種變革方式仍然是最重要的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講，制度創(chuàng)新永遠(yuǎn)存在著好的制度創(chuàng)新和壞的制度創(chuàng)新兩種，后者如“拉美式資本主義”以及俄羅斯的“強(qiáng)盜資本主義”，前者如中國過去20多年取得了重大成就的改革開放。中國要尋求好的、能令全體國民福利更大的制度創(chuàng)新，而不是不要改革。
好的制度創(chuàng)新又分為兩種。一種是“帕累托改進(jìn)”，即沒有任何人受損的情況下有人受益的改革，另一種是“卡爾多改進(jìn)”，即有人受益有人受損但收益大于損失，因此可通過補(bǔ)償損失者的辦法來進(jìn)行的改革。
中國改革開放之初的農(nóng)村承包制改革基本上屬于“帕累托改進(jìn)”，所以進(jìn)展順利。
而中國的國企改革基本上屬于“卡爾多改進(jìn)”，故而進(jìn)展困難。對國企改革來說，不僅會出現(xiàn)工人下崗這樣的“痛苦現(xiàn)象”，而且會出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的令人憤恨的現(xiàn)象。
盡管如此，包括MBO在內(nèi)的國有企業(yè)改革如果能帶來全社會凈福利的提高，還是應(yīng)該在規(guī)范中積極探索。正如國資委官員強(qiáng)調(diào)指出的，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓特別是價格的形成涉及多方面因素，判斷國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中是否存在國有資產(chǎn)流失，很復(fù)雜，要具體問題具體分析，不能把國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等同于國有資產(chǎn)流失。
發(fā)揮國資委的監(jiān)管作用絕不是資產(chǎn)不流動。相反，必須推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動的機(jī)制。
古哲云：“堵而抑之，不如疏而導(dǎo)之�！贝苏Z得之。（來源/新京報，作者/國資委研究中心宏觀戰(zhàn)略部部長 趙曉）
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