蘇潘慕潔：北美金融監(jiān)管架構的利弊
蘇潘慕潔/加拿大皇家銀行投資多美年證券高級副總裁
金融業(yè)監(jiān)管的目標，在于令金融市場在公平、高效率及具高透明度的環(huán)境下運作，使本地及海外投資者的權益都得以保障，并使可避免的風險不會發(fā)生。在環(huán)球金融市場上，美國可算是監(jiān)管最完善的國家之一。完善之處在于監(jiān)管機構眾多，涉及的層面深入且廣泛。這個架構一方面能做到互補不足，另一方面能預防個別機構濫用權力。雖然在設計上，美國的監(jiān)管架構是相當完善的，但是在實行上卻基于過分的復雜而出現(xiàn)職能重疊，浪費資源，或者責任不明確而引致疏忽或出現(xiàn)漏洞。
北美的金融監(jiān)管制度
在檢討美國金融業(yè)的監(jiān)管制度之前，首先要了解其監(jiān)管架構。在美國，金融監(jiān)管主要分為三方面：金融財務、證券及保險業(yè)的監(jiān)管。
金融財務業(yè)的監(jiān)管機關有：
1、聯(lián)邦儲備局（Federal Reserve Board）——負責監(jiān)管州成員銀行（屬聯(lián)儲局成員的州法銀行；州法銀行是依照各州法律登記的銀行）、銀行控股公司及其子公司、海外金融機構，及聯(lián)儲局特許國際銀行公司。除了監(jiān)管金融機構以外，聯(lián)儲局也有制定財政政策的重要職務。
2、聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation）——負責監(jiān)管州非成員銀行（不屬于聯(lián)儲局的州法銀行），及具存款保險的海外銀行。同時，該公司也是提供存款保障的機構，為存戶在銀行倒閉時，提供最高$100000美元的存款保障。
3、美國信用合作社管理局（National Credit Union Administration）——負責監(jiān)管信用合作社（信用合作社是非牟利的金融機構，由合作社成員成立及經(jīng)營）。
4、美國財政部金融局（Office of the Comptroller of the Currency）——負責監(jiān)管國法銀行（依照聯(lián)邦法律登記的銀行）、聯(lián)邦注冊銀行及海外銀行的代理公司。
5、美國儲蓄機構監(jiān)理局（Office of Thrift Supervision）——負責監(jiān)管儲蓄銀行、儲蓄及借貸協(xié)會。
除了監(jiān)管機構之外，美國的金融業(yè)中還有一些具協(xié)調功能的單位，幫助整個監(jiān)管架構運作暢順。聯(lián)邦金融機構檢查委員會（Federal Financial Institutions Examination Council）是金融財務業(yè)的協(xié)調機關，于1979年成立，主要職務是協(xié)助以上各監(jiān)管機構遵守劃一的監(jiān)管原則，及執(zhí)行劃一的標準。
證券業(yè)的監(jiān)管主要有四方面：
1、聯(lián)邦政府監(jiān)管——美國國會根據(jù)1933年頒發(fā)的“證券法案”，來監(jiān)管證券業(yè)的運作。該法案規(guī)定所有上市公司緊遵注冊程序，并必須定期發(fā)布財政資料。1934年，國會根據(jù)頒布的“證券交易法”成立了證券交易委員會（Securities and Exchange Commission），授予該會監(jiān)管證券市場的責任和權力。該會有四個監(jiān)管部門：
A、企業(yè)融資部門——監(jiān)管范圍包括所有上市公司的季度及年度財政報告表、上市公司派發(fā)給股東的投票授權書、投資者對上市公司超過5%股權的公開收購，以及上市公司的收購合并。
B、市場管理部門——負責監(jiān)管主要的市場參與單位，包括證券公司、自律組織、移轉代理機構，以及證券資料發(fā)布機構。此部門還監(jiān)督證券投資者保障公司（為投資者在證券公司倒閉時提供保障的非牟利機構）的運作。
C、投資管理部門——負責對所有托管資產超過2500萬美元的投資顧問，以及公司內部人員的內幕交易進行監(jiān)管。
D、法律執(zhí)行部門——負責調查違法事件，并把需要提出訴訟的事件轉交法庭處理。
2、州政府監(jiān)管——州政府根據(jù)1919年制定的“藍天法例”（“藍天”的名字來自1917年的一個法院裁決，指無價值的公司連藍天的一點地位也占不上），嚴格地審閱所有在該州行政范圍內申請上市證券的招股章程，以保障投資者的利益。
3、自律組織（Self-regulatory Organizations）——獲美國國會授權的自律組織，負責監(jiān)視個別市場運作及參與證券市場的會員公司。自律組織包括紐約證券交易所、美國交易所、全國證券商協(xié)會等等。紐約證券交易所及美國交易所負責監(jiān)管市場交易活動，以及交易員的操守。全國證券商協(xié)會負責自動報價系統(tǒng)及場外交易市場的監(jiān)管，還有所有證券經(jīng)紀人的牌照，以及互惠基金市場的監(jiān)管。
4、商品期貨管理委員會（Commodity Futures Trading Commission）——于1974年由國會成立，負責檢閱所有期貨及期權合約、監(jiān)管所有期貨及期權的交易，以及執(zhí)行對從業(yè)員的牌照和操守的監(jiān)管。
保險業(yè)的監(jiān)管如下：
1、州政府——保險業(yè)是由州政府設立的保險監(jiān)管處監(jiān)管，職務主要是監(jiān)管所有該州以內的保險公司，確保保險購買者的權益得到保障。
2、國家保險監(jiān)理專員協(xié)會（National Association of Insurance Commissioners）——由各州保險監(jiān)管部門一起成立的聯(lián)系部門，負責協(xié)助統(tǒng)一某些監(jiān)管制度，同時亦與各州政府一同參與州內保險業(yè)的監(jiān)管工作。
加拿大的金融業(yè)，基于發(fā)展歷史比美國的較短，而且金融交易的活躍程度也比美國的較低，所以監(jiān)管架構比較精簡。加拿大的金融財務機構主要分為兩種：銀行及信用合作社。
加拿大金融財務機構的監(jiān)管：
1、銀行業(yè)的監(jiān)管——根據(jù)1934年頒發(fā)的“銀行法案”，聯(lián)邦政府負上監(jiān)管銀行業(yè)的全權責任。財政部金融機構監(jiān)理局（Office of the Superintendent of Financial Institutions）是執(zhí)行監(jiān)管責任的聯(lián)邦政府機關，負責監(jiān)管所有國法銀行。
2、信用合作社的監(jiān)管——雖然加拿大所有的信用合作社都是省法金融機構（按照省政府法律登記注冊的機構），但它們是同時受聯(lián)邦及省政府的監(jiān)管。省政府的金融服務委員會（Financial Services Commission）主要負責省內所有信用合作社的監(jiān)管，而中央信貸辦公室（Credit Union Central of Canada）就是監(jiān)督全國信用合作社的中央機關（法語省份——魁北克省的信用合作社只受省政府監(jiān)管，不受中央政府監(jiān)管）。
加拿大證券業(yè)的監(jiān)管：
1、省政府的證券委員會（Provincial Securities Commission）——負責省內所有證券機構的管理，即使證券機構屬銀行附屬公司，也是歸證券委員會的監(jiān)核。
2、自律組織（Self-regulatory Organizations）——省政府委任多個自律機構協(xié)助監(jiān)管證券業(yè)，這包括加拿大投資證券商協(xié)會（Investment Dealers Association of Canada）、加拿大基金經(jīng)紀商協(xié)會（Mutual Fund Dealers Association of Canada），以及四個證券交易所：多倫多證券交易所、滿地可證券交易所、溫尼泊證券交易所、加拿大創(chuàng)業(yè)交易所。
3、加拿大證券行政會（Canadian Securities Administrators）——該會是由各省證券委員會聯(lián)合組成，主要職務是協(xié)調各省的證券監(jiān)管，確保原則及標準劃一。
加拿大的人壽、健保、房地產及意外保險公司是由聯(lián)邦及省政府共同監(jiān)管。該責任分別由中央的財政部金融機構監(jiān)理局（Office of the Superintendent of Financial Institutions——監(jiān)管國法公司）及省政府的金融服務委員會（Financial Services Commission——監(jiān)管省法公司）履行。
比較美國及加拿大的金融監(jiān)管
加拿大對于金融財務機構的監(jiān)管與美國相比精簡得多，中央政府及省政府的職能分配得較清楚。監(jiān)管職務主要是由中央財政部的金融機構監(jiān)理局和省政府的金融服務委員會負責。相反地，美國的文化、政治及歷史背景不斷在孕育一個復雜的監(jiān)管體系，國家政府及州政府的雙線監(jiān)管，造成職能重疊。很多業(yè)務多元化的大型金融機構，除了要向兩層政府的監(jiān)核作交待之外，還要向多個監(jiān)管機構遞交報告文件。大型金融機構如萬國寶通、大通、紐約銀行等，差不多要受到以上提及的所有政府機構的監(jiān)管。很多重要性的決定都要經(jīng)多層監(jiān)管部門通過，才可以實施。在這個繁復的制度下，不但人力、資源被浪費，而且獲利的機會都會被錯過。還有，美國的州郡制度鼓吹分權，州內事務由州政府負責。在這個制度下，州法銀行就由州政府負責。在某種程度上，州政府會放寬監(jiān)管，以方便金融活動，幫助經(jīng)濟發(fā)展。這種情況會令金融體系整體的穩(wěn)健性受到影響。相反地，加拿大政府主張中央監(jiān)管金融機構，職務及權力都集中在聯(lián)邦政府的監(jiān)理局手上，責任清晰。
證券業(yè)方面，加拿大的體系就比美國的遜色。美國的證券監(jiān)管主要是由中央的證券交易委員會負責，所有的投資活動都是在該委員會的監(jiān)督之下。加拿大的證券監(jiān)管卻是走省份分權制度，各省監(jiān)管的寬緊程度不同。比如說，一家公司的招股，在美國它只須按照證券交易委員會的規(guī)條辦理所需手續(xù)。在加拿大，它則要向所有省份的證券委員會作申請，否則它只能在有登記的省份發(fā)售。另一方面，從投資者的角度講，不同的省份制度也造成不平等的投資規(guī)定。就以私募基金為例，加拿大安大略省對于投資者最低購買額定為150000加元。另一省份——亞伯達省，為了鼓勵外資，卻把最低購買額放寬到97000加元。這對于安大略省的投資者造成不公平的待遇，對于私募基金公司也造成不必要的阻礙。此外，各省份的證券交易所對于申請上市的公司也有不同待遇。溫哥華省的上市手續(xù)就比安大略省簡單，申請的公司較容易獲批。這種不協(xié)調的監(jiān)管制度拖慢全國整體的證券業(yè)發(fā)展。加拿大的安大略省提議過證券業(yè)監(jiān)管劃一化。這個建議正待各省的自發(fā)性共同合作。如果這個統(tǒng)一得以實行的話，加拿大的金融監(jiān)管會變得更有效率。
美國“證券法案”助長私募基金發(fā)展
劃一化的證券監(jiān)管令美國的投資市場發(fā)展蓬勃和完善。除了上市公司能有效及迅速地向市場集資之外，私募基金也可以在這個制度下，有很大的空間去增長。在過去20年，“證券法案”不斷改進，使私募基金有更大的自由度去集資。集資的速度提高，對于私募基金市場的增長有很大幫助。一般而言，證券法對于任何公司的招股都有兩個基本要求——注冊登記、資料公開。為了鼓勵私募基金的發(fā)展，美國的“證券法案”給予這個市場豁免。在接受售賣限制的范圍內，私募基金是不需辦理一般繁復的注冊登記手續(xù)，也不需公開所有資料。私募基金只能向資產值高的個人投資者或機構性投資者兜售，而且不能公開宣傳招股。另一個助長私募基金發(fā)展的因素是州政府的管制。在正常的運作下，私募基金是不受州政府“藍天法例”干預，自由度相當高。這個程序上的簡化，令私募基金市場發(fā)展蓬勃。1990年，美國全年誕生了1143個私募基金，籌集近30億美元資金。2000年，全年誕生的私募基金高達5608個，籌集超過1000億美元資金。從這些數(shù)據(jù)可見證券法的放寬，對于私募基金，甚至整個經(jīng)濟的發(fā)展都起很大的刺激作用。
北美對于金融監(jiān)管完善化仍須努力
雖然北美的金融體系發(fā)展成熟，但是監(jiān)管制度還未完善，架構過份的繁復。除了監(jiān)管過程受到拖慢、資源被浪費之外，不少的經(jīng)濟活動都會受阻礙，令經(jīng)濟增長受影響。要避免職能重疊，首先要精簡架構。要達到高效率的金融監(jiān)管，監(jiān)管架構必須改革。完善的金融監(jiān)管須具備以下五個要點：
1、監(jiān)管機構及人員的職務及權力需要清楚及明顯。
2、監(jiān)管機構需要獨立經(jīng)營，且要對轄下的金融機構負上完全的監(jiān)管責任。
3、監(jiān)管機構之間需要緊密聯(lián)系，資料的流通須有高度的效率，使檢查及審批過程得以縮短。
4、各監(jiān)管部門的原則及標準需要劃一。
5、監(jiān)管人員必須有高度的專業(yè)訓練，對于自己所執(zhí)行的監(jiān)管職務要有清楚及深入的了解。
完善及高效率的金融監(jiān)管制度對于經(jīng)濟的發(fā)展有著重大的影響。中央的直轄監(jiān)管也是這個制度下的重要骨干。美國發(fā)展完善的證券業(yè)及加拿大營運穩(wěn)定的銀行業(yè)就是中央管轄的最佳例子。這個集中式的制度是現(xiàn)在很多發(fā)展中國家的參考對象。
