林 義：強(qiáng)化中國保險監(jiān)管的政策思路
林 義/西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
進(jìn)入新世紀(jì)，中國保險業(yè)真正站到了機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對保險保障日益擴(kuò)大的需求，入世后進(jìn)一步擴(kuò)大的外部壓力，深化改革、加快發(fā)展、防范行業(yè)風(fēng)險的內(nèi)在需求，無疑會在深度和廣度上制約中國保險業(yè)的發(fā)展。如何根據(jù)日趨變化的國際、國內(nèi)環(huán)境，冷靜分析各種挑戰(zhàn)的內(nèi)在根源，從戰(zhàn)略高度探索中國保險監(jiān)管的政策思路，乃是確保保險業(yè)長期穩(wěn)定有序和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性約束條件之一。
一、中國保險監(jiān)管面臨的新挑戰(zhàn)
1、國際保險業(yè)的深刻制度變遷對傳統(tǒng)保險監(jiān)管思路提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
20世紀(jì)90年代以來，國際保險業(yè)出現(xiàn)了極為深刻的制度變遷。保險業(yè)并購風(fēng)潮的日趨劇烈，保險組織形式出現(xiàn)內(nèi)在的聚變，專業(yè)自險公司的異軍突起，保險資本跨國、跨地區(qū)的頻繁流動，保險企業(yè)競爭更趨激烈，破產(chǎn)風(fēng)險更為嚴(yán)峻，銀行證券、保險混業(yè)經(jīng)營的趨勢日漸增強(qiáng)等等，均對傳統(tǒng)的保險監(jiān)管模式和監(jiān)管思路提出了異常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)以維持保險業(yè)自身經(jīng)營穩(wěn)定為基點(diǎn)，以保險市場的健康、有序發(fā)展為重點(diǎn)的監(jiān)管思路和方法受到來自金融混業(yè)經(jīng)營的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。事實(shí)上，在金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢下，保險與銀行、證券的內(nèi)在關(guān)聯(lián)日趨明顯，需要充分考慮從綜合監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管的角度，拓展傳統(tǒng)保險傳統(tǒng)監(jiān)管的理論與政策思路。國際保險業(yè)發(fā)展的這一新轉(zhuǎn)折，需要重構(gòu)新的保險監(jiān)管的理論與政策框架。
2、放松保險監(jiān)管的國際潮流同發(fā)展中國家保險發(fā)展的制度環(huán)境存在較大的反差，加大了保險監(jiān)管的難度
保險業(yè)因其運(yùn)行機(jī)制自身的特殊性，不僅需要技術(shù)含量很高的專門監(jiān)管機(jī)制，而且需要相應(yīng)的法律制度環(huán)境，需要社會公眾對保險行業(yè)具有較高的信任度和認(rèn)同度，尤其對眾多發(fā)展中國家而言，需要用較長時間培植保險業(yè)健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境。一般而言，對發(fā)展中國家和新興市場國家、保險業(yè)和保險市場處于初創(chuàng)時期，不盡成熟的保險供求格局，不規(guī)范的保險市場環(huán)境，社會公眾朦朧保險意識等需要保險監(jiān)管當(dāng)局采取較為謹(jǐn)慎乃至嚴(yán)厲的監(jiān)管策略，以規(guī)范保險市場的有序發(fā)展，竭制惡性競爭及保障保險業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。然而，90年代以來，受經(jīng)濟(jì)全球化，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由化，金融保險自由化等國際潮流的影響，保險監(jiān)管趨于逐步放松，費(fèi)率控制、比例和數(shù)量限制的傳統(tǒng)監(jiān)管規(guī)則受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在保險業(yè)對外開放的現(xiàn)實(shí)背景下，放松監(jiān)管的國際趨勢必然程度不同地影響到發(fā)展中國家和新興市場國家保險監(jiān)管模式選擇和監(jiān)管規(guī)則的制定。但問題在于，在強(qiáng)調(diào)保險市場化、自由化和放松保險監(jiān)管的客觀背景下，能否有效地實(shí)現(xiàn)保險監(jiān)管的既定目標(biāo)，對眾多發(fā)展中國家和新興市場國家的保險業(yè)來說，不能不是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
3、入世后中國保險監(jiān)管面臨新的挑戰(zhàn)
中國加入WTO，在給保險業(yè)帶來潛在機(jī)遇的同時，也將給中國保險業(yè)和保險監(jiān)管帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在遵循世貿(mào)規(guī)則和履行中國關(guān)于開放保險市場承諾的同時，如何抓住有利時機(jī)，調(diào)整監(jiān)管思路，迎接新的挑戰(zhàn)，則是中國保險監(jiān)管面臨的新課題。應(yīng)當(dāng)看到，對中國這樣的新興市場國家，保險業(yè)的發(fā)展處于初級階段，保險市場不夠規(guī)范，經(jīng)營管理水平低下，保險監(jiān)管的任務(wù)非常繁重，理順保險監(jiān)管的思路和保險監(jiān)管體系，本身不可能一蹴而就。我們正是在這一宏觀背景下面臨國外保險業(yè)進(jìn)入中國市場的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何在遵循對世貿(mào)組織有關(guān)承諾的同時，實(shí)現(xiàn)保險業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展和保險市場的規(guī)范有序，迫切需要保險監(jiān)管的新思路和適應(yīng)國際保險業(yè)迅速變化的客觀需求，構(gòu)建具有前瞻性、系統(tǒng)性和動態(tài)調(diào)節(jié)的保險監(jiān)管體系和法律制度框架。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的艱巨性不應(yīng)被低估。
二、強(qiáng)化中國保險監(jiān)管的幾點(diǎn)政策思路
1、立足于長期發(fā)展戰(zhàn)略，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地制定保險產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)保險經(jīng)營方式的根本轉(zhuǎn)變
保險業(yè)因其自身的特殊性，很大程度上有別于一般工商業(yè)乃至傳統(tǒng)金融業(yè)。注重謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地發(fā)展保險業(yè)，并將其奠立于長期穩(wěn)定的決策基礎(chǔ)之上，這是事關(guān)保險業(yè)發(fā)展全局的一條重要生命線。西方國家保險業(yè)所能提供的一條重要而可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，則是惟有將保險業(yè)立足于長期發(fā)展戰(zhàn)略來考慮，是其穩(wěn)定發(fā)展的基本前提。短期利益驅(qū)動下的保險熱，很可能對未來的長期發(fā)展帶來難以估量的嚴(yán)重后果。任何不顧主客觀條件的冒進(jìn)，都可能使保險業(yè)面臨某種巨災(zāi)風(fēng)險的環(huán)境。因而，必須從中國國情出發(fā)，從中國的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，制定謹(jǐn)慎穩(wěn)健的保險產(chǎn)業(yè)政策，在穩(wěn)健的大環(huán)境下尋求保險的發(fā)展。與此同時，保險市場的對外開放和對內(nèi)搞活的“度”，也應(yīng)充分估計到中國經(jīng)濟(jì)、社會及人文條件的承受程度。為避免保險業(yè)大起大落的風(fēng)險，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥將是明智而有效的風(fēng)險管理決策策略。在此前提下，國家擬從長期產(chǎn)業(yè)政策的角度，調(diào)整、修改保險業(yè)的稅賦政策，確立保險發(fā)展的適度規(guī)模和速度，掌握保險市場開放的“度”，認(rèn)真反思中國近年來在保險政策發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而對中國保險業(yè)發(fā)展的適度規(guī)模和速度，有一個較為清醒的估計。
需要指出，人們在分析保險發(fā)展問題上，似已習(xí)慣和不加思索地運(yùn)用保險密度和保險深度來判斷和衡量一個國家保險業(yè)發(fā)展的深度和廣度，并以此作為估計保險業(yè)未來發(fā)展?jié)摿Φ闹匾A(chǔ)性指標(biāo)。而忽略制約保險業(yè)發(fā)展的制度因素、人文環(huán)境因素和觀念文化因素的估計。我國保險業(yè)近20年來的發(fā)展，重視規(guī)模和速度，忽略內(nèi)涵與質(zhì)量，已經(jīng)給保險業(yè)發(fā)展帶來種種潛在的隱患。而市場開放度亦在一定程度上超過中國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)、金融法律環(huán)境和人文環(huán)境的客觀限度，超越于保險監(jiān)管的范圍和監(jiān)管力度，而出現(xiàn)種種失控的市場格局。中國加入WTO要求開放保險市場的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，更應(yīng)在充分估計中國客觀環(huán)境的條件下，謹(jǐn)慎選擇保險市場開放度的對策和思路。否則，將使民族保險業(yè)在先天和后天均面臨不足的初始發(fā)展階段面臨諸多困惑，不但難以同實(shí)力雄厚、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)均勝一籌的外資保險的競爭，而且可能使在競爭壓力下的民族保險業(yè)自覺或不加思索地走上冒進(jìn)之旅。因而，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的保險產(chǎn)業(yè)政策和實(shí)施嚴(yán)格的保險監(jiān)管，是保險業(yè)風(fēng)險管理的重要決策基點(diǎn)。
2、立足中國國情，探索保險監(jiān)管模式
強(qiáng)化保險業(yè)的風(fēng)險管理和實(shí)施有效的保險監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)相當(dāng)程度地關(guān)注探索適合中國國情的保險監(jiān)管模式。目前，國家保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)已明確實(shí)施市場行為監(jiān)管和償付能力監(jiān)管并重的方針，這是一個良好的開端。然而，重要的問題還在于，必須立足于中國實(shí)際，對保險監(jiān)管的艱巨性和復(fù)雜性有充分的估計，并在保險監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒上，有所取舍。應(yīng)當(dāng)看到，保險監(jiān)管受到中國特定制度環(huán)境的制約，受顯性風(fēng)險和諸多隱性風(fēng)險的制約，具有更大的難度。因而，必須對保險市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險和監(jiān)管風(fēng)險的內(nèi)在根源進(jìn)行全面系統(tǒng)的估計和分析，逐步探索適合中國國情并行之有效的監(jiān)管模式。
（1）法律監(jiān)管無疑是保險監(jiān)管重要而有效的常規(guī)武器，但必須充分估計到在中國現(xiàn)行法律制度環(huán)境和社會公眾對保險法律認(rèn)同程度甚低的客觀背景，法律監(jiān)管的效果只能體現(xiàn)在逐步強(qiáng)化的過程中，難以企求速成的政策效果。如果對法律監(jiān)管的期望值超越于中國現(xiàn)實(shí)的法律制度環(huán)境的制約，保險監(jiān)管實(shí)際績效的背后，或許潛伏著更大的、制約長期發(fā)展的風(fēng)險。對此必須有清醒的估計。
（2）政府的行政監(jiān)管，無疑構(gòu)成中國現(xiàn)行條件下保險監(jiān)管的核心內(nèi)容。應(yīng)在強(qiáng)調(diào)立法管理的同時，更加突出對管理者的監(jiān)管。強(qiáng)化政府“窗口指導(dǎo)”和道義勸說的監(jiān)管功能。如果說，市場失靈構(gòu)成政府保險監(jiān)管的一般理論依據(jù)，那么，在中國的特定條件下，更應(yīng)對市場失靈和市場風(fēng)險的程度、表現(xiàn)形式及其內(nèi)在根源加以重視。從而，更突出強(qiáng)調(diào)政府行政監(jiān)管的核心作用。由于中國的制度環(huán)境有其自身的特殊性，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演的作用，也迥然有別于西方發(fā)達(dá)國家。簡單套用即便是稱之為國際慣例的保險監(jiān)管方式和手段，在中國也很難奏效。以人為本的監(jiān)管模式，至少在目前的條件下，仍然是相當(dāng)重要而有效的監(jiān)管方式。
（3）著眼于長期發(fā)展戰(zhàn)略，化解各種保險風(fēng)險，強(qiáng)化保險監(jiān)管。長期發(fā)展戰(zhàn)略的決策基點(diǎn)，社會公眾的信任基礎(chǔ)和有效監(jiān)管的法律和制度環(huán)境，乃是保險業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在精神實(shí)質(zhì)，亦是保險業(yè)風(fēng)險管理的核心要素。保險運(yùn)行機(jī)制各種具體要素和具體的風(fēng)險管理技術(shù)，應(yīng)當(dāng)是這一內(nèi)在精神的體現(xiàn)。如果保險監(jiān)管僅僅關(guān)注保險運(yùn)行機(jī)制的若干重要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，而忽略內(nèi)在制度基礎(chǔ)和制度條件的制約，那么，無論各種指標(biāo)在形式和數(shù)量上如何符合國際慣例，保險業(yè)風(fēng)險管理的實(shí)際績效，也不能不大打折扣。因而，注重培植社會公眾的保險理念，培植保險業(yè)健康發(fā)展的制度環(huán)境，注重各級人才尤其是中高層決策管理人才的培訓(xùn)與繼續(xù)培訓(xùn)等，都是從長期發(fā)展戰(zhàn)略的高度化解保險業(yè)潛在風(fēng)險重要決策思路。
3、加強(qiáng)混業(yè)監(jiān)管，提升綜合監(jiān)管能力
金融混業(yè)監(jiān)管已成為一個重要的國際潮流，而且這一趨勢將程度不同地影響到國內(nèi)金融保險監(jiān)管的現(xiàn)有構(gòu)架。尤其在中國金融保險業(yè)加大對外開放力度的背景下，必須高度關(guān)注混業(yè)監(jiān)管問題和中國的應(yīng)對措施。不然的話，在混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管的強(qiáng)大優(yōu)勢下，我們可能會陷入很大的被動：一方面，混業(yè)經(jīng)營的綜合優(yōu)勢難以發(fā)揮，另一方面，對混業(yè)經(jīng)營背景下出現(xiàn)的潛在風(fēng)險難以有效控制。事實(shí)上，無論是中國近年來銀行保險的發(fā)展態(tài)勢，投資連接保險、投資分紅產(chǎn)品的推進(jìn)，壽險基金、企業(yè)年金基金與資本市場互動等均從不同層面提出了改革現(xiàn)行保險監(jiān)管思路的需求。應(yīng)當(dāng)將混業(yè)監(jiān)管問題放到更為重要的決策位置，充發(fā)發(fā)揮綜合監(jiān)管的優(yōu)勢，對中國保險業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，具有非常重要的決策意義。在金融保險業(yè)加速變化的趨勢下，有必要冷靜反思中國近年金融保險監(jiān)管演化軌跡，從中吸取寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免決策的重大失誤。
4、構(gòu)建以風(fēng)險管理為支點(diǎn)的保險監(jiān)管體系
由于中國保險業(yè)自身的特點(diǎn)和面臨的非常復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境，迫切需要提升風(fēng)險管理理念，并將風(fēng)險管理作為貫穿保險監(jiān)管的一條主線，使之成為構(gòu)建中國保險監(jiān)管體系的主要支點(diǎn)。誠然，傳統(tǒng)保險監(jiān)管的理論思路和規(guī)則體系，其基本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)保險業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營，保險市場的健康有序和保障被保險人的合法權(quán)益。保險監(jiān)管的具體指標(biāo)和法規(guī)體系，尤其是保險公司的償付能力指標(biāo)體系更是發(fā)揮了重要的監(jiān)管作用。但是，在新的不斷變化的保險發(fā)展格局下，各種動態(tài)風(fēng)險因素尤其是人為風(fēng)險因素越來越成為影響保險業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性制約因素。適應(yīng)這一變化態(tài)勢，保險業(yè)的風(fēng)險管理應(yīng)當(dāng)逐步從過去的注重技術(shù)風(fēng)險管理、注重財務(wù)風(fēng)險管理，逐步向技術(shù)財務(wù)風(fēng)險管理與人文風(fēng)險管理并重的風(fēng)險管理哲學(xué)轉(zhuǎn)變，并強(qiáng)調(diào)實(shí)施系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)節(jié)的風(fēng)險管理。強(qiáng)調(diào)償付能力的風(fēng)險控制，資產(chǎn)負(fù)債管理，強(qiáng)調(diào)以風(fēng)險為主線的監(jiān)管體系，有助于從戰(zhàn)略高度轉(zhuǎn)變保險監(jiān)管理念，提高保險監(jiān)管的水平，有效防范和控制行業(yè)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)保險業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。事實(shí)上，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的績效，在很大程度上取決于行業(yè)風(fēng)險的控制程度，以實(shí)現(xiàn)保險業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。
5、注重強(qiáng)調(diào)保險監(jiān)管中質(zhì)與量相結(jié)合的原則
強(qiáng)調(diào)保險監(jiān)管中質(zhì)與量相統(tǒng)一的監(jiān)管原則。既包括注重對保險風(fēng)險的質(zhì)的劃分和量的測度，包括對監(jiān)管模式選擇、監(jiān)管法規(guī)制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置和各種監(jiān)管比例限制、數(shù)量限制等方面的制度構(gòu)建，更應(yīng)當(dāng)注重對高級管理者的選拔、任用及有效監(jiān)督等。尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以人為本的保險監(jiān)管原則和風(fēng)險控制原則，強(qiáng)調(diào)高級經(jīng)營管理人員對保險業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的高度認(rèn)同和高度的社會責(zé)任意識。長期以來，國內(nèi)外保險監(jiān)管中特別關(guān)注建立健全各類法律、法規(guī)，以約束人們的保險投資的行為規(guī)范，并對違規(guī)者予以警告和處罰。但較為忽視在員工尤其是高級經(jīng)理人員中培植和灌輸行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的社會責(zé)任意識，容易導(dǎo)致行為風(fēng)險和決策失誤風(fēng)險。顯然，責(zé)任意識的培植應(yīng)當(dāng)是保險業(yè)風(fēng)險控制至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動并發(fā)揮其潛在風(fēng)險控制作用，并在長期的制度構(gòu)造中營造一種風(fēng)險防范和風(fēng)險控制的責(zé)任意識，將對提升全行業(yè)風(fēng)險控制水平，發(fā)揮重要的潛在風(fēng)險管理功能，對提高中國保險監(jiān)管水平，具有非常重要的意義。
