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2005：宏觀調(diào)控的重點應(yīng)是擴大就業(yè)
2004年12月10日
宏觀經(jīng)濟運行的指標有三，一是GDP增長速度，二是物價水平，三是失業(yè)率高低。從中國2004年的運行情況預(yù)計，GDP增長在9.4%左右，物價上漲幅度會控制在4%以內(nèi)，公布城鎮(zhèn)人口失業(yè)率可能不會超過4.7%。美國的失業(yè)率為5.6%左右、歐盟各國的失業(yè)率為7-9%，發(fā)展中國家的失業(yè)率一般為9%-15%，從數(shù)字上看，我們的就業(yè)狀況比美國還要好一些。
我認為，2004年城鎮(zhèn)真實的人口失業(yè)率從2003年的10.99%上升到了11.45%。在宏觀經(jīng)濟運行的三大指標中是表現(xiàn)最差的一項。在現(xiàn)代商業(yè)社會里，民以就業(yè)為天，只有就業(yè)才能有收入，有收入才能吃飯、穿衣、住房、上學(xué)、看病，才能安居樂業(yè)。宏觀調(diào)控應(yīng)當以民為本，將擴大就業(yè)作為工作的重中之重。
就業(yè)惡化趨勢得到初步扭轉(zhuǎn)，但形勢并不容樂觀
因為統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口失業(yè)率不反映實際情況，我們這里客觀地用城鎮(zhèn)人口從業(yè)率來進行判斷。改革開放以來城鎮(zhèn)人口從業(yè)率最高年份是1990年，為56.44%。后來一直下滑。2003年的城鎮(zhèn)人口從業(yè)率為48.95%，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為25693萬，如果按照正常的城鎮(zhèn)人口從業(yè)率55%計算，不考慮農(nóng)村到城鎮(zhèn)中沒有找到工作的和長年下崗在家沒有解除勞動合同的，城鎮(zhèn)失業(yè)人口為2655萬，2003年底城鎮(zhèn)推算失業(yè)率保守估計為10.99%。那么，2004年的城鎮(zhèn)失業(yè)率會是多少呢？估計到年底，城鎮(zhèn)人口可能達到54700多萬，如果城鎮(zhèn)解決新增900萬人就業(yè)（下崗再就業(yè)400萬是補償性就業(yè)，不能算作是新增就業(yè)），年底就業(yè)人口為26639萬，城鎮(zhèn)人口從業(yè)率下降為48.7%，計算范圍與2003年一樣，失業(yè)人口為3446萬，城鎮(zhèn)失業(yè)率最保守估計上升為11.45%。
2002年以來，中央和國務(wù)院、地方各級政府在擴大就業(yè)方面做了大量艱苦的工作，使城鎮(zhèn)人口從業(yè)率下滑幅度“十五”期間有所減緩。從“九五”的城鎮(zhèn)人口從業(yè)率每年平均下滑1.35個百分點，減緩到了2001年以來的每年下滑0.67個百分點，就業(yè)狀況嚴重惡化的局面得到了初步的控制。但是，形勢依然嚴峻：城鎮(zhèn)失業(yè)率2003年比2002年趨升0.72個百分點，2004年可能又比2003年趨升0.46個百分點；城鎮(zhèn)失業(yè)人口的絕對規(guī)模越來越大，1999年時為1650萬人，2004年為3446萬人。
國人對就業(yè)問題不如物價問題那樣重視，在于我們工作中虛假的數(shù)據(jù)太多。比如，原國家經(jīng)貿(mào)委公布說，中國在2001年時就有近4000萬個中小企業(yè)。如果按照世界平均規(guī)律，一個企業(yè)有10人就業(yè)，僅中小企業(yè)中就可以就業(yè)4億人，比目前在城鎮(zhèn)中就業(yè)的全部勞動力還要多13000多萬，我們還愁就業(yè)問題得不到解決嗎？
實際的研究結(jié)果是，全國有1100多萬個中小企業(yè)，城鎮(zhèn)中中小企業(yè)不到1000萬個。還比如，最近有關(guān)部門的負責人說，中國70%的勞動力在中小企業(yè)中就業(yè)。經(jīng)過仔細研究，中小企業(yè)中就業(yè)的勞動力僅為47%，自由職業(yè)類勞動的就業(yè)比例為7%左右。因此，在中小企業(yè)、微型企業(yè)和自由職業(yè)領(lǐng)域中就業(yè)的勞動力超不過54%，與市場經(jīng)濟國家在這一領(lǐng)域中就業(yè)65%-80%的比例相差很大。我們的勞動力在財政供養(yǎng)領(lǐng)域中就業(yè)了4700萬人，由農(nóng)民、個體工商戶和企業(yè)直接以交費的方式供養(yǎng)了2000多萬人，吃皇糧的多，創(chuàng)造皇糧的少，稅費太重、個體戶和企業(yè)經(jīng)營艱難，創(chuàng)業(yè)非常不容易，就業(yè)怎么能不困難呢？
再比如，有關(guān)部門公布，大學(xué)生畢業(yè)就業(yè)率高達75%-80%。實際上學(xué)校要追求就業(yè)率，只有學(xué)生與用人單位假簽約，才能拿到畢業(yè)證！2004年280萬大學(xué)生畢業(yè)，報考碩士的就多達170多萬，還有出國的，當然還有一些已經(jīng)有工作的報考，但是如果當年畢業(yè)的大學(xué)生80%都就業(yè)了，哪來這么多的人報考碩士呢？
又比如，各級政府在開了就業(yè)和再就業(yè)會議后，為了宣揚工作成績，會不會假報、虛報、多報再就業(yè)的人數(shù)呢？有了這樣多的就業(yè)形勢一派大好的假報告，可能會誤導(dǎo)我們對就業(yè)問題不太關(guān)注！
今后，農(nóng)村每年要有1000萬剩余勞動力進城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)有500萬新增勞動力需要就業(yè)，每年因改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整還要下崗500萬，還有幾千萬往年的城鎮(zhèn)失業(yè)勞動力要消化。每年有幾千萬人等著就業(yè)，要飯吃，是將物價從5%、4%控制到3%、2%，甚至更低重要，還是就業(yè)吃飯重要？是有錢的人的貨幣少貶值一些好呢，還是讓沒錢的人能掙一些養(yǎng)家糊口的錢好？由于失業(yè)的人基本沒有話語權(quán)，或者沒人替他們說話，而在業(yè)的人有錢還怕錢貶值，總是說話，很容易誘導(dǎo)政府用主要精力去控制物價而將失業(yè)問題的解決放在次要位置。
需要建議成立一個中立的機構(gòu)，抽樣調(diào)查城鎮(zhèn)失業(yè)率，由民間的機構(gòu)和學(xué)者研究計算公布相關(guān)數(shù)據(jù)，使中央在作決策時，不受虛假數(shù)據(jù)和片面研究的影響，能根據(jù)真實的情況進行宏觀決策。
到現(xiàn)在為止，還沒有找到行之有效的辦法
從宏觀經(jīng)濟工作來看，擴大就業(yè)比控制物價難度大得多。控制物價，從行政手段方面講，控制住信貸規(guī)模和土地供給，就可以見效。發(fā)改委、中央銀行和國土部門，對此得心應(yīng)手，駕輕就熟。出臺財政和信貸總量政策，也能多少見效。而擴大就業(yè)就不一樣，勞動與社會保障部基本上沒有什么手段。注冊登記、減少審批和許可障礙、減少收費和罰款、稅收減免、創(chuàng)業(yè)貸款貼息、土地供給等能促進就業(yè)增加的措施和政策都不在勞動部門。因此，在中國指望勞動與社會保障部來擴大就業(yè)，談何容易。一些基層勞動管理部門甚至以提高勞動者素質(zhì)為由，設(shè)置許多專門勞動的資格許可，辦班收錢，使勞動準入成本增加，障礙加大。時下，勞動者花了幾千元錢，手中有教育、人事、勞動等政府各個部門的十幾甚至幾十個專業(yè)資格證書，還找不到工作的大有人在。
現(xiàn)在，從宏觀調(diào)控的目標上講，從上到下，沒有人說解決就業(yè)不是第一位的。解決就業(yè)，從大道理上講，不能光發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，不能片面強調(diào)發(fā)展大企業(yè)，不能一味追求技術(shù)進步，而是要調(diào)整要素、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)規(guī)模、所有制等結(jié)構(gòu)，要大力發(fā)展勞動密集產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、民營經(jīng)濟等。這些理由經(jīng)濟學(xué)家們講，各級政府的文件講，已經(jīng)開始為大多數(shù)人所接受。問題在于，光有理論和光懂得道理解決不了實際問題。一是開會要落實，要有真正的措施和政策出臺，不能以下面開會“落實”上面會議，以下面文件“落實”上面文件，層層開會和發(fā)文了之。二是就業(yè)不能依靠也不可能依靠政府以搞運動和用行政的辦法來解決。比如政府購買工作崗位、政府拿出公益型崗位、政府硬性攤派就業(yè)指標給企事業(yè)等，都不是市場經(jīng)濟的辦法，這只能使情況越來越糟。
政府怎么能親自調(diào)整結(jié)構(gòu)、投資中小企業(yè)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)呢？計劃經(jīng)濟時期，下指標，將勞動力分配給企事業(yè)單位就行了。向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌后，在解決就業(yè)方面，說老實話，各宏觀部門沒有實實在在的大政策出臺，在總體戰(zhàn)略和策略上束手無策，地方政府處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的境地。與控制物價相比，政府在解決就業(yè)方面，本身沒有什么好的辦法。
市場經(jīng)濟體制中，通過自我擇業(yè)、自我創(chuàng)業(yè)、市場調(diào)節(jié)和社會容納，才能從根本上解決就業(yè)問題。解要決就業(yè)問題，在中國，關(guān)鍵是改革體制和提供政策，創(chuàng)造寬松環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力，以一帶十，利用市場和社會，由此來調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大就業(yè)容量。
從市場經(jīng)濟各國的經(jīng)驗和普遍情況來看，一國65%-80%的勞動力在中小企業(yè)、微型企業(yè)和自由職業(yè)領(lǐng)域就業(yè)；而在這些就業(yè)中，自由職業(yè)就業(yè)占15%，4人左右的微型企業(yè)就業(yè)占60%，100-300人的企業(yè)就業(yè)占25%左右。發(fā)達國家，99.5%的企業(yè)是微型和中小企業(yè)，每千人中有40-55個微型和中小企業(yè)，每個微型和中小企業(yè)平均就業(yè)人數(shù)為9-15人。我認為，中國只要走市場經(jīng)濟的道路，要從根本上解決就業(yè)，可能也違背不了這個普遍規(guī)律。中國目前只有54%的勞動力在自由職業(yè)、微型企業(yè)、中小企業(yè)中就業(yè)，城鎮(zhèn)千人中微型和中小企業(yè)數(shù)量只有13個。與市場經(jīng)濟國家比較，僅從這兩個指標就可以看出中國就業(yè)難的癥結(jié)在哪里。
通過體制改革和調(diào)整政策擴大就業(yè)
首先，根據(jù)中國有巨額農(nóng)村剩余勞動力、城鎮(zhèn)新增就業(yè)壓力大、未來體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整還會產(chǎn)生大量勞動力需要再就業(yè)等國情，宏觀上將擴大就業(yè)放在調(diào)控的首要位置，其次是經(jīng)濟增長，再次是控制物價水平。而且，對于發(fā)展中小企業(yè)，宏觀上的思路不應(yīng)是片面強調(diào)和要求它們做大做強，而是要做多做小。應(yīng)當要求各級政府創(chuàng)造環(huán)境，在數(shù)量上多發(fā)展個體工商戶、微型企業(yè)和中小企業(yè)，盡可能多地容納勞動力就業(yè)。
其次，將自然人與法人、勞動與企業(yè)經(jīng)營區(qū)別，從而將自然人勞動權(quán)利與辦企業(yè)形成法人的權(quán)利區(qū)別對待。勞動是公民的天生權(quán)利，不應(yīng)當存在需要政府批準后才能進行的限制。因此，像販賣雪糕、擦皮鞋、修理自行車、販賣水果蔬菜、小店鋪等等個體勞動和微型的合伙勞動，不應(yīng)再到工商局注冊登記，一些特殊的個體和合伙勞動可以備案。實際上，許多這樣的就業(yè)行為因注冊登記條件太繁、要求太高，以及注冊登記后收費太多，根本就進行不下去。
再次，一些微型企業(yè)和中小企業(yè)，由注冊登記制改革為實行備案制。工商局等部門，應(yīng)對這些企業(yè)實行無罪推定管理。一旦發(fā)現(xiàn)其有欺詐、造假行為，民事和刑事責任應(yīng)當定得重一些，嚴厲打擊。而不應(yīng)當經(jīng)常檢查、一年進行一次年檢等�，F(xiàn)在由于注冊登記后，個體工商戶和企業(yè)要交登記費、驗資費、工商管理費、個體工商戶協(xié)會費、私營企業(yè)協(xié)會費、年檢費。工商、質(zhì)檢、稅務(wù)等政府各部門，還要個體工商戶、私營企業(yè)參加各種收費性質(zhì)的學(xué)習班，以及訂雜志和報紙，許多商戶和企業(yè)交的費占稅的2/3，甚至更多。
第四，建設(shè)現(xiàn)代廉潔政府，權(quán)力與利益相分離，監(jiān)管與收錢相分離，只留稅務(wù)部門收稅，交警罰款與交警收入和福利無關(guān)。廢除工商管理、質(zhì)檢、城管、衛(wèi)生防疫、消防、交通等所有政府部門和行政性事業(yè)部門向個體工商戶及企業(yè)收費和罰款的收支兩條線制度。這些部門由財政撥款全額供養(yǎng)起來�，F(xiàn)在，一些政府部門變著法向個體工商戶和私營企業(yè)收費、罰款。可總結(jié)為：立法和規(guī)范就是設(shè)置審批、許可、收費和罰款項目，管理就是收費，執(zhí)法就是罰款。而且，一些上級部門和財政部門，還年年下達增長著的收費罰款指標，超收多罰多獎勵。
第五，減輕能擴大就業(yè)的個體工商戶、微型企業(yè)、中小企業(yè)的稅負。國外對于能擴大就業(yè)的行業(yè)和企業(yè)，在稅收方面有優(yōu)惠的鼓勵政策。在中國，許多微型和中小企業(yè)，交了17%的增值稅、33%的企業(yè)所得稅、其他附加稅，投資者到年底分紅，還要交一筆個人所得稅，再等交了政府各部門的各種收費和罰款，便所剩無幾，甚至虧損。近年來，中國中、小口徑宏觀稅負分別是18.5%和16.6%，專家們測算大口徑的宏觀稅負在25%-35%之間。世界銀行專家認為，政府收入比較規(guī)范，人均750美元左右的國家，最佳稅負只需維持在18%左右。發(fā)展中國家的宏觀稅負一般在16%-20%的水平，明顯低于中國，如1990年泰國為21.3%，印度為20.5%，韓國為18.5%。稅費負擔過重，一方面抑制了創(chuàng)業(yè)、投資和經(jīng)營，壓制了創(chuàng)造財富的速度；另一方面會鼓勵更多的人們?nèi)プ龉俪曰始Z，而不是去創(chuàng)業(yè)。
第六，要實行促進就業(yè)的財政政策。一是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，建立專項基金，對一些下崗職工由政府出資進行技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；二是建議發(fā)改委等各部門，將現(xiàn)有的發(fā)展中小企業(yè)的各種基金，用來對創(chuàng)業(yè)進行小額貸款的貼息支持，起四兩撥千斤的作用；三是從戰(zhàn)略上講，以促進就業(yè)為主，失業(yè)保障為輔。政策重點要放在促進就業(yè)上，而不是放在失業(yè)后怎樣保障上。如果失業(yè)人口太多，財政是保不起的。
第七，合理劃分中央財政和地方財政的收支和負責范圍，多留一些財力給地方，并切實加快鄉(xiāng)縣地各級黨政等吃皇糧機構(gòu)和人員的精簡。目前，一些農(nóng)村和地縣鄉(xiāng)，對個體工商戶、私營企業(yè)的亂收費、亂罰款、超額收稅、亂攤派等行為嚴重，一是因為財力大多被集中到省和中央，越來越多的事項交由地方負責，地縣鄉(xiāng)財政十分困難，需要加大稅外收費和罰款來平衡財政；二是地縣鄉(xiāng)供養(yǎng)的吃皇糧的人太多，不堪重負，需要更多地從農(nóng)民、個體戶、私營企業(yè)身上收取更多的錢去養(yǎng)人。于是，縣域經(jīng)濟蕭條，個體工商戶和私營企業(yè)經(jīng)營艱難，創(chuàng)業(yè)者較少，導(dǎo)致就業(yè)機會不能擴大，基層社會不能安寧，勞動力過多地向大城市流動。
政府各有關(guān)部門，能不能在發(fā)展自由職業(yè)、微型企業(yè)和中小企業(yè)方面減少注冊登記、審批許可？能不能讓出一些政府和部門利益，不再向個體戶和私營企業(yè)收費和罰款？中央和省能不能向地市縣鄉(xiāng)讓一部分財力，使其少向農(nóng)民、個體工商戶、私營企業(yè)亂收費、亂罰款、亂攤派、亂辦班、亂訂報刊？地縣鄉(xiāng)能不能加大改革力度，精簡吃皇糧的機構(gòu)和人員，從源頭上減輕個體戶和私營企業(yè)的稅費負擔？能不能少一些公車、少一些檢查和招待，省出錢來培訓(xùn)失業(yè)人員和進行創(chuàng)業(yè)貼息？如果在這些方面沒有實實在在的措施改革和政策出臺，要從根本上解決中國的就業(yè)問題，只不過是一句空話而已。（來源/中國經(jīng)濟時報，作者/中共中央黨校 周天勇）
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