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環(huán)境評(píng)價(jià)可作為宏觀調(diào)控手段
2005年1月31日
經(jīng)過前幾次宏觀調(diào)控后，我們現(xiàn)在對(duì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和行政手段來調(diào)控過熱的建設(shè)項(xiàng)目比較熟練，但對(duì)如何運(yùn)用法律手段還比較生疏。環(huán)境評(píng)價(jià)可以彌補(bǔ)這一缺憾
一周前，國家環(huán)�？偩中纪＝ń鹕辰宥伤娬镜�30個(gè)違法開工項(xiàng)目，但據(jù)稱，三峽總公司承建的三電站等8個(gè)違法建設(shè)項(xiàng)目仍未停工，而江蘇被叫停的電站補(bǔ)辦手續(xù)后也將再次上馬。這似乎印證了一些專家此前擔(dān)心的此次“環(huán)保風(fēng)暴”可能的結(jié)果還是“下不為例”。
之所以出現(xiàn)這種企業(yè)與監(jiān)管部門之間的利益博弈現(xiàn)象，除了這些被叫停的項(xiàng)目涉及金額巨大以及它們背后多多少少都有行政力量的支撐外，最主要的還是環(huán)境評(píng)價(jià)沒有成為一枚硬的“橡皮圖章”，企業(yè)及相關(guān)部門都沒有把環(huán)境執(zhí)法當(dāng)回事。
《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布實(shí)施已一年多，但未經(jīng)環(huán)評(píng)就開工建設(shè)的項(xiàng)目仍屢屢出現(xiàn)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理執(zhí)法不嚴(yán)的問題也相當(dāng)普遍。像這次國家環(huán)�？偩纸型�30個(gè)違法開工項(xiàng)目，不過是其中的冰山一角而已。個(gè)中原因，筆者認(rèn)為與項(xiàng)目建設(shè)中存在的重行政管理、輕法治建設(shè)是大有干系的。我們龐大的國有經(jīng)濟(jì)、眾多的政府部門，使中央和地方都承擔(dān)了大量的項(xiàng)目建設(shè)職能，政府成為直接的利益相關(guān)者，再加上官員考核制度的扭曲，所以，一些地方和部門在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響審批中存在“首長意志”、“先上車，后買票”等違法現(xiàn)象。有的環(huán)保部門甚至對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、廠址選擇明顯錯(cuò)誤的項(xiàng)目也予以審批。
要使長期不受重視的環(huán)境評(píng)價(jià)“硬”起來，倒是有一條現(xiàn)成的“捷徑”可走，這就是借助中央的宏觀調(diào)控，把環(huán)境評(píng)價(jià)作為除資金和土地外的第三個(gè)調(diào)控手段來使用。經(jīng)過前幾次宏觀調(diào)控后，我們現(xiàn)在對(duì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和行政手段來調(diào)控過熱的建設(shè)項(xiàng)目比較熟練，但對(duì)如何運(yùn)用法律手段還比較生疏。環(huán)境評(píng)價(jià)可以彌補(bǔ)這一缺憾。因?yàn)椤董h(huán)評(píng)法》明確規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。
從去年中央采取的宏觀調(diào)控手段來看，既有央行提高存款準(zhǔn)備金比率這樣的市場(chǎng)手段，也有控制建設(shè)用地、清理整頓在建和新建項(xiàng)目，以及提高特定行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目資本金比例這樣的行政手段，惟獨(dú)缺少法律手段。政府不能依法行政，宏觀調(diào)控的效果恐怕就要打些折扣。這也從另一個(gè)方面說明，宏觀調(diào)控應(yīng)該拿起法律的武器，而環(huán)境評(píng)價(jià)則可以成為政府加強(qiáng)法治建設(shè)、依法行政的途徑。
這樣來看此次“環(huán)保風(fēng)暴”，國家環(huán)保總局之所以態(tài)度異常強(qiáng)硬，可能是中央意圖通過這種手段對(duì)幾個(gè)過熱行業(yè)降溫。事實(shí)上，一些學(xué)者和被叫停項(xiàng)目的地方官員在分析叫停背景時(shí)，就將之解讀為中央宏觀調(diào)控的一種手段。而如果我們把本次被叫停的30個(gè)項(xiàng)目中有28個(gè)都是電力項(xiàng)目與去年以來的電力短缺的事實(shí)聯(lián)系起來，這樣解讀也未嘗不可。
根據(jù)環(huán)�？偩指本珠L、也是這次“環(huán)保風(fēng)暴”的發(fā)起者潘岳的披露，在全國電力需求猛增的情況下，一些地區(qū)和企業(yè)不顧國家多次重申電力建設(shè)必須有序發(fā)展的要求，違法違規(guī)開工建設(shè)了大量電站項(xiàng)目，致使電站在建規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出電力規(guī)劃確定的目標(biāo)，也超出了資源和環(huán)境的承受能力，極易再次形成高能耗工業(yè)無序發(fā)展的惡性循環(huán)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作面臨巨大挑戰(zhàn)。
從2004年1-11月，國家環(huán)�？偩忠咽芾�200個(gè)電站項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，總裝機(jī)容量為17559萬千瓦，如果這200個(gè)項(xiàng)目全部上馬，預(yù)計(jì)將增加耗煤量4億噸/年以上。如不采取污染控制措施，將新增二氧化硫和煙塵排放量500萬噸/年和5326萬噸/年以上，部分省區(qū)將很難完成國家二氧化硫“十五”總量控制目標(biāo)，必然造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。
不過，要想使環(huán)境評(píng)價(jià)真正起到宏觀調(diào)控的作用，還得加強(qiáng)以下兩方面的工作：其一是要提高環(huán)保部門對(duì)違規(guī)項(xiàng)目的處罰力度。目前，環(huán)保部門對(duì)違規(guī)項(xiàng)目的處罰力度小得可憐，一個(gè)違法項(xiàng)目最高的處罰金額也就是20萬元，對(duì)于投資幾億元甚至上百億元的大項(xiàng)目來說，這點(diǎn)罰款，恐怕連被罰款的人都看不上眼。其二是要賦予環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追究權(quán)限。目前國家環(huán)保總局沒有這方面的權(quán)限，應(yīng)將環(huán)保作為一項(xiàng)硬指標(biāo)，以加大對(duì)相關(guān)責(zé)任人的行政追究力度。（來源/國際金融報(bào)，作者/余聞）
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