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--UNDP援華項目思考之一
為什么聯(lián)合國開發(fā)計劃署（英文縮寫UNDP）援華項目的絕大多數(shù)都能成功？這些成功對我國的發(fā)展意味著什么？它是否從另一方面反應(yīng)出我國存在的一些問題，并為解決這些問題提供了某種啟示？在中國政府與UNDP正式簽署合作協(xié)定15周年之際，在經(jīng)過對30多個受援項目近1個月的考察之后，記者試圖尋找答案。
在某項目中方負(fù)責(zé)人的回報材料中有這樣一句話：“搞好外援項目，使其發(fā)揮最佳經(jīng)濟和社會效益，不僅僅是一個經(jīng)濟問題，而更重要的是一個涉及國際影響的大問題�！�
請注意這里的一個“外”字和“更重要”一詞。這句話的必然引深是：如果不涉及外援，不涉及國際影響，那么項目就不必得到如此重視，至少可以另當(dāng)別論。盡管寫出此話者可以不接受這種推論，但記者仍可把這句話視為一種真實而富有代表性的結(jié)論。
山東省蒙陰縣東上峪村水源奇缺，百姓生活極為艱難，多種解決飲水的措施無效。UNDP區(qū)區(qū)3萬元人民幣的援助使村民士氣大振，集資配套資金30萬元，付出勞力無數(shù)，一舉解決了用水難題。村支書稱：“人家聯(lián)合國都知道咱們，幫咱們，咱們怎能不干好？！”
西安外語學(xué)院副院長常正文認(rèn)為：“外援使人們有一種必須重視的自我感覺。這種壓力潛移默化地深入到項目的運轉(zhuǎn)機制、監(jiān)督管理等方面�！弊鳛榻Y(jié)果，UNDP援助的西安外語學(xué)院英語培訓(xùn)中心成績斐然，教學(xué)水平令本院其他單位的師生羨慕不已。
負(fù)責(zé)95%的UNDP援華項目執(zhí)行的外經(jīng)貿(mào)部國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心主任張廣惠在談到此問題時說，因為是外援，所以引起特別重視，加之嚴(yán)格管理，使好鋼真正用在刀刃上。
農(nóng)民、教授、官員的話都沒錯，可他們恰恰間接地提出了一個重要問題：為什么不少類似的政府出資項目難以取得同樣的效果？
說穿了，如果是外援別說貪污，就是使用不當(dāng)都會有人追究，因為誰都承擔(dān)不起國際影響的責(zé)任；相反，對政府投入的錢則往往追究不嚴(yán)，或無人追究。
記者在采訪中聽說，國內(nèi)有關(guān)部門的一些官員也曾考察過UNDP的援華項目，他們感到困惑的是，國家每年撥出那么多錢解決貧困問題，但效果總不理想，為什么UNDP的那么一點援助卻能產(chǎn)生奇效？
當(dāng)然，外援本身并不決定一切。同樣是UNDP的項目，在非洲成功的很少。UNDP駐京代表賀爾康在接受記者采訪時說，UNDP在中國的項目很成功。中國執(zhí)行的是一種獨立自主、自我發(fā)展的方針。他認(rèn)為，很多國家在此方面可向中國學(xué)習(xí)。
但對我們中國人自己來說，與其把外援項目同非洲的相比，來獲得一種滿足，不如把它同政府投入的類似項目相比，來發(fā)現(xiàn)一些問題。記者曾對所有采訪過的項目單位的負(fù)責(zé)人提出過同樣的問題：如果沒有外援，這些應(yīng)該上馬的項目會怎樣？代表性的回答是：要拖很長時間，即使上馬，執(zhí)行起來也難免磕磕絆絆；UNDP的援助會迫使有關(guān)方面對項目予以重視，及時撥出相應(yīng)的配套資金（多數(shù)情況下與外援資金的比例為1：1），促進(jìn)、加快項目的立項和執(zhí)行。
在聽取了西安外語學(xué)院關(guān)于UNDP援助的英語培訓(xùn)項目的介紹后，記者曾問：這不是兩種體制的競爭嗎？院方對此表示認(rèn)可，稱之為“一校兩制”，并認(rèn)為外援項目具有明顯的體制優(yōu)勢。這里存在著本文探討的全部問題的答案：外援的加入在國內(nèi)形成了一種急劇競爭性的新體制。由此而產(chǎn)生的新問題是：這種新體制與舊體制的差別究竟何在？我們是否能造成一種像外援那樣有約束力的機制？難道非要把政府投入的類似項目都戴上外援的帽子才行嗎？
某受援單位的一項出國培訓(xùn)人員安排計劃被執(zhí)行援助項目的有關(guān)機構(gòu)打回了20多次后，才最終確認(rèn)；某引用水項目實際抽水能力每小時可達(dá)80立方米，但外援方要求必須按規(guī)定只抽20立方米，因為立項的目標(biāo)是只解決引用水問題，為此外援方要求對每天的抽水記錄進(jìn)行審查。用后一項目所在縣扶貧辦主任的話來說，這種要求有點不近情理、太苛刻。
如果非要把這種近乎繁文縟節(jié)、咬文嚼字的做法稱為官僚主義的話，那么它與另一種官僚主義有本質(zhì)的區(qū)別。
這另一種官僚主義是大家非常熟悉的：他的程序功能違背了其制定者的初衷，成了各層官員攫取實際利益或顯示權(quán)威的一種手段，一道道程序往往還因此具有極大的“靈活性”。能夠最終通過這一程序的計劃等要么被改得面目全非，要么原始計劃本身就有一些制定者寧愿忽視的重大缺陷，其執(zhí)行結(jié)果也就可想而知了。
UNDP的援助資金在這樣一種系統(tǒng)中運作：捐助國的公民關(guān)心自己稅金或捐款的去向；為向國民有個交代，捐助國政府對UNDP的援助計劃及執(zhí)行結(jié)果指手劃腳，施加影響；UNDP與外經(jīng)貿(mào)部國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心（項目的政府執(zhí)行機構(gòu)）共同確定項目計劃，并負(fù)責(zé)項目執(zhí)行；在此過程中還有有關(guān)部委和地方政府的參與；有關(guān)項目單位在有關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督下負(fù)責(zé)項目的實施。在這一系統(tǒng)中除第一環(huán)、第二環(huán)外，后三環(huán)本身相對復(fù)雜，環(huán)中有環(huán)，與國內(nèi)常見的系統(tǒng)無甚區(qū)別。但至關(guān)重要的是這一系統(tǒng)頂端最原始、最重要的壓力來自捐助國的公民，而非長官意志。
某國際民間組織援助項目的負(fù)責(zé)人對記者說，國際民間組織援助的資金是人家在外國一元一元地募捐來的，使不好沒法交代。可政府資助的錢難道就不是老百姓一分一分創(chuàng)造的嗎？使不好就“有法”交代嗎？這里以涉及到了納稅人的概念和納稅人的權(quán)力等一系列重大問題。
在這種機制下，有關(guān)各方對UNDP援助項目的選項、立項、執(zhí)行的全過程都有高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。據(jù)一些項目單位的負(fù)責(zé)人說，有關(guān)各方經(jīng)常在項目是否考慮了環(huán)保、婦女培訓(xùn)和就業(yè)、示范性和輻射性等一切與項目宗旨有關(guān)的問題上爭論不休。項目執(zhí)行中的原始單據(jù)要全部保存，定期審查、評估等一絲不茍。這些正式項目成功的具體保障。
本文開始所述的那位某項目單位負(fù)責(zé)人說，正式由于對出國培訓(xùn)、考察人員安排的嚴(yán)格到近乎繁瑣的審批，才杜絕了把無關(guān)人員或不合格人員塞入計劃的可能。那位縣扶貧辦主任也對苛刻的管理大加稱贊。
我們熟悉的機制中也不乏繁瑣的程序，與上述機制有許多結(jié)構(gòu)上的類似之處，也有審批、回報、檢查、評估等，可結(jié)果常不如人意。因此，與其將注意力機制形式上和造作程序上的對比，不如重點觀察機制始端是否存在與外援機制相同或更大的壓力。如果機制頂端的壓力來自長官，那么，有什么東西能夠使長官不斷地對項目施加正面的、應(yīng)有的壓力呢？
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