鄭春乃

劉勇

　　門診問題：

　　如何治理海外游學(xué)行業(yè)亂象

　　門診專家：

　　北京市博人律師事務(wù)所律師 鄭春乃

　　河北省社會科學(xué)院法學(xué)所助理研究員 劉勇

　　專家觀點：

　　◇海外游學(xué)中出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在海外游學(xué)市場需求旺盛、費用居高不下與旅游機(jī)構(gòu)服務(wù)水平低下之間的矛盾。

　　◇海外游學(xué)涉及教育、旅游、工商、公安等多個監(jiān)管部門，缺乏統(tǒng)一有力的監(jiān)管，導(dǎo)致查處力度不夠。

　　◇完善相關(guān)法律法規(guī)體系，為海外游學(xué)行業(yè)的發(fā)展提供法律上的規(guī)范和指引。

　　◇完善旅游行業(yè)自律規(guī)則，加強(qiáng)行業(yè)自律管理，是促進(jìn)海外游學(xué)健康發(fā)展的重點。

　　據(jù)2018年8月13日《中國教育報》報道，就今年暑假的情況來看，海外游學(xué)市場熱度不減的背后，出現(xiàn)了游而不學(xué)、攀比之風(fēng)等問題。一些項目游而不學(xué)，只在普通旅游產(chǎn)品上打上“游學(xué)”標(biāo)簽，價格立即水漲船高；一些項目走“奢華路線”，吃大餐，住豪華酒店，甚至安排奢侈購物，完全復(fù)制成人游“套路”；一些項目以體驗名校、提高語言能力為幌子，實際上就是帶孩子轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)校園、跟外國人聊聊天；一些組織機(jī)構(gòu)資質(zhì)堪憂，項目設(shè)計粗糙，隱含安全風(fēng)險……各種項目良莠不齊，游學(xué)亂象令人擔(dān)憂，即使家長感覺“被坑”，也很難維權(quán)。近年來，我國海外游學(xué)行業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，海外游學(xué)日益成為國內(nèi)不少家庭的“剛需”。但是，海外游學(xué)行業(yè)呈井噴式發(fā)展的同時，也衍生出種種亂象。當(dāng)前海外游學(xué)存在的主要問題是什么？如何有效治理海外游學(xué)亂象？記者采訪了北京市博人律師事務(wù)所律師鄭春乃和河北省社會科學(xué)院法學(xué)所助理研究員劉勇。

　　當(dāng)前海外游學(xué)存在的主要問題

　　為了不讓孩子輸在起跑線上，擴(kuò)大孩子的知識面，增長孩子的見識，海外游學(xué)成為不少家庭教育的必選項，但令人憂慮的是，海外游學(xué)市場的興盛發(fā)展中卻隱隱可見其“野蠻生長”態(tài)勢。據(jù)相關(guān)媒體報道，新東方《2018中國國際游學(xué)行業(yè)發(fā)展報告》顯示，2017年參與國際游學(xué)的人數(shù)達(dá)86萬人，2018年預(yù)計達(dá)105萬人，而且人數(shù)還將繼續(xù)呈擴(kuò)大趨勢，年市場規(guī)?；蜻_(dá)200億元。一次游學(xué)費用在3至5萬元的占比達(dá)56.8%。但是，與這種蓬勃發(fā)展不相符的是，參與海外游學(xué)的學(xué)生常被層層轉(zhuǎn)包，服務(wù)頻頻打折，加上市場監(jiān)管不力，游學(xué)組織亂象叢生，導(dǎo)致學(xué)生要求退費、投訴甚至引發(fā)暴力事件。

　　鄭春乃認(rèn)為，海外游學(xué)出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在海外游學(xué)市場需求旺盛、費用居高不下與旅游機(jī)構(gòu)服務(wù)水平低下之間的矛盾。隨著家庭對孩子教育的投資越來越大，海外游學(xué)需求越來越強(qiáng)烈，而海外旅游行業(yè)進(jìn)入門檻低，開展海外游學(xué)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)魚龍混雜、良莠不齊。辦理境外游學(xué)的機(jī)構(gòu)除了教育系統(tǒng)內(nèi)的學(xué)校，還有旅行社、留學(xué)機(jī)構(gòu)和各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，甚至還有一些咨詢公司也在開展游學(xué)項目。

　　劉勇表示，海外游學(xué)亂象帶來的后果是，這類旅游產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，學(xué)生出國“只游不學(xué)”，甚至出現(xiàn)了去賭城旅游的“純玩”等現(xiàn)象，已經(jīng)完全背離了游學(xué)的初衷。

　　海外游學(xué)亂象為何層出不窮

　　其實，對于中小學(xué)生的“游學(xué)”，國家是有專門規(guī)定的。鄭春乃介紹，具體管理規(guī)范主要有：教育部、國家旅游局等11部門制定的《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)生研學(xué)旅行的意見》；國家旅游局《研學(xué)旅行服務(wù)規(guī)范》；教育部、外交部、公安部、國家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對中小學(xué)生出國參加夏(冬)令營等有關(guān)活動管理的通知》。關(guān)于中小學(xué)生游學(xué)的管理規(guī)范看似不少，那么，為什么海外游學(xué)亂象依然層出不窮？鄭春乃認(rèn)為，其主要原因有三方面：

　　一是相關(guān)法律法規(guī)等制度規(guī)定滯后。前述游學(xué)相關(guān)管理規(guī)范僅僅屬于行政規(guī)范性文件或者行業(yè)指引，不具有法律法規(guī)的強(qiáng)制執(zhí)行效力，違反其規(guī)定也不會導(dǎo)致嚴(yán)重的法律后果。比如《研學(xué)旅行服務(wù)規(guī)范》規(guī)定承辦方人員設(shè)置要求為“應(yīng)至少為每個研學(xué)旅行團(tuán)隊配置一名研學(xué)導(dǎo)師，研學(xué)導(dǎo)師負(fù)責(zé)制定研學(xué)旅行教育工作計劃，在帶隊老師、導(dǎo)游員等工作人員的配合下提供研學(xué)旅行教育服務(wù)”。實踐中，如果承辦方未設(shè)置研學(xué)導(dǎo)師，如何管理和處罰？顯然屬于空白地帶。

　　二是行業(yè)準(zhǔn)入門檻規(guī)定不明確?！蛾P(guān)于推進(jìn)中小學(xué)生研學(xué)旅行的意見》規(guī)定：“中小學(xué)生研學(xué)旅行是由教育部門和學(xué)校有計劃地組織安排，通過集體旅行、集中食宿方式開展的研究性學(xué)習(xí)和旅行體驗相結(jié)合的校外教育活動?！薄蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對中小學(xué)生出國參加夏(冬)令營等有關(guān)活動管理的通知》規(guī)定，組織中小學(xué)生參加出國夏(冬)令營等有關(guān)活動的主辦單位應(yīng)是中小學(xué)校、教育行政部門所屬的對外教育交流機(jī)構(gòu)或者共青團(tuán)、少先隊與婦聯(lián)組織，可以委托國家旅游局許可經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦。凡涉及與國際(或目的國)非政府組織開展交流的，應(yīng)向上級外事主管部門請示報批和備案。由此可以看出，前述規(guī)定研學(xué)活動是由教育部門和學(xué)校組織的校外教育活動，那么其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚至咨詢公司等主體是不是也可以組織？顯然缺乏明確規(guī)定。

　　三是政府統(tǒng)一監(jiān)管缺失。海外游學(xué)涉及教育、旅游、工商、公安等多個監(jiān)管部門，目前仍沒有明確的監(jiān)管主體，各部門又缺乏一個統(tǒng)一有力的監(jiān)管機(jī)制，形成了監(jiān)管的“真空”，導(dǎo)致查處力度不夠。

　　對此，劉勇表示，參與游學(xué)活動的學(xué)生甚至家長的盲目跟風(fēng)心態(tài)、法律風(fēng)險意識不強(qiáng)的原因也不容忽視?；蛘哒f，正是由于游學(xué)學(xué)生及其家長的上述原因，導(dǎo)致游學(xué)活動淪為“游而不學(xué)”甚至引發(fā)糾紛，在某種程度上加劇了海外游學(xué)亂象的發(fā)生。

　　如何整治游學(xué)市場

　　旅游公司打著游學(xué)的旗號掙錢，破壞了旅游行業(yè)的信用；學(xué)生“游而不學(xué)”讓家長徒然耗費，還容易讓孩子養(yǎng)成盲目攀比、貪圖游玩的不良習(xí)氣。鄭春乃表示，治理海外游學(xué)行業(yè)亂象，必須從加強(qiáng)立法、全面完善監(jiān)管的角度，多管齊下、綜合治理。一方面，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)體系，為海外游學(xué)行業(yè)的發(fā)展提供法律上的規(guī)范和指引。為此，應(yīng)該整合現(xiàn)有與海外游學(xué)相關(guān)的行政規(guī)范性文件和行業(yè)指引，由國務(wù)院出臺游學(xué)監(jiān)管行政法規(guī)，比如制定《中小學(xué)學(xué)生赴境外研學(xué)旅行活動管理辦法》，明確規(guī)定開展海外游學(xué)業(yè)務(wù)的主體資質(zhì)、海外游學(xué)的原則、內(nèi)容及組織要求、處罰規(guī)定等，確保相關(guān)監(jiān)管真正有法可依，并為海外游學(xué)行業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。另一方面，要明確各部門的監(jiān)管職責(zé)分工，強(qiáng)化部門聯(lián)合協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管合力，確保針對海外游學(xué)行業(yè)的監(jiān)管，不僅“有人管”，而且“管得好”。同時，堅持依法監(jiān)管、從嚴(yán)執(zhí)法，加大對海外游學(xué)市場違法違規(guī)行為打擊力度，針對游學(xué)市場違規(guī)違法行為切實做到打早打小、露頭就打，著力解決帶有行業(yè)共性的隱患和“潛規(guī)則”問題。

　　劉勇認(rèn)為，完善旅游行業(yè)自律規(guī)則，加強(qiáng)行業(yè)自律管理是促進(jìn)海外游學(xué)健康發(fā)展的重點。進(jìn)一步建立健全海外游學(xué)機(jī)構(gòu)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及準(zhǔn)入門檻，著手建立全國性的、代表海外游學(xué)機(jī)構(gòu)共同利益、自律透明性強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會，推出游學(xué)市場的“黑名單”制度，發(fā)揮行業(yè)自律在規(guī)范游學(xué)市場方面的積極作用。此外，教育主管部門和學(xué)校要做好相關(guān)引導(dǎo)工作，提高學(xué)生對游學(xué)活動的認(rèn)識、鑒別和風(fēng)險防范能力，防止盲目參與游學(xué)活動。