(東西問)拜登氣候新政到底可以走多遠(yuǎn)？

　　中新社北京4月22日電 題：拜登氣候新政到底可以走多遠(yuǎn)？

　　作者 李俊峰(國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心研究員)

　　4月22日是世界地球日，美國主辦的“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會”登場。中國國家主席習(xí)近平將以視頻方式出席并發(fā)表重要講話。

　　一周前，中國氣候變化事務(wù)特使解振華同美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里在上海舉行會談，中美達(dá)成應(yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明。

　　這是特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》4年之后，美國重回應(yīng)對氣候變化“國際舞臺”的標(biāo)志。美國總統(tǒng)拜登的氣候新政似乎已經(jīng)邁出第一步。

　　拜登氣候新政到底能夠走多遠(yuǎn)？它會對全球應(yīng)對氣候變化進(jìn)程產(chǎn)生什么樣的影響？

　　李俊峰。本人供圖

　　國際社會期待拜登氣候新政

　　自1992年6月《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)簽署以后，全球應(yīng)對氣候變化在《京都議定書》《巴厘路線圖》等標(biāo)志事件中磕絆前行。

　　2009年11月，剛?cè)温毑坏揭荒甑拿绹偨y(tǒng)奧巴馬被授予諾貝爾和平獎。國際社會寄望于這能使奧巴馬采取積極的態(tài)度應(yīng)對氣候變化。奧巴馬在其第二個任期期間，聯(lián)合中國、法國，以及歐盟等主要利益相關(guān)方達(dá)成一攬子解決全球氣候變化問題的《巴黎協(xié)定》并推動其在2016年生效。

　　但是好景不長。2017年出任美國總統(tǒng)的特朗普，全面推翻了奧巴馬苦心經(jīng)營的一系列政策措施，宣布退出《巴黎協(xié)定》。美國的退出雖然對協(xié)定生效和進(jìn)程沒有產(chǎn)生根本影響，但還是對全球應(yīng)對氣候變化問題的步調(diào)產(chǎn)生了干擾。

　　因此，國際社會對拜登的氣候新政充滿期待，甚至有許多機構(gòu)為拜登的氣候新政勾勒了藍(lán)圖。其中最著名的是世界資源研究所(WRI)，向拜登建言實施十大氣候行動。

　　當(dāng)?shù)貢r間2021年2月4日，美國芝加哥，當(dāng)?shù)赜瓉肀┭瑲鉁亟抵帘c以下。

　　雄心勃勃的拜登氣候新政

　　拜登氣候新政的主要亮點是統(tǒng)籌國內(nèi)外氣候行動。他邀請聯(lián)邦環(huán)保局前局長吉娜·麥卡錫擔(dān)任國家氣候政策協(xié)調(diào)員；組建白宮內(nèi)部的氣候政策辦公室，力邀前國務(wù)卿約翰·克里擔(dān)任氣候變化特別總統(tǒng)特使的新職務(wù)，負(fù)責(zé)美國國際氣候政策的發(fā)展。由麥卡錫和克里主持的國家氣候工作組將協(xié)調(diào)整個拜登政府的氣候政策，并確保將應(yīng)對氣候變化的工作納入國內(nèi)和國際政策的各個方面。

　　就美國國內(nèi)而言，拜登新政提出了到2035年實現(xiàn)100%的清潔電力，到2035年只能銷售100%的清潔汽車，2040年或之前實現(xiàn)卡車和公共汽車凈零排放，以及削減油氣開采活動中的甲烷排放。

　　就國際而言，拜登主持在線氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會，標(biāo)志著美國政府重新參與國際氣候治理。氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會召集世界各國領(lǐng)導(dǎo)人，在第二十六屆聯(lián)合國氣候大會(COP26)之前有機會討論氣候問題。

　　據(jù)稱，拜登還可能會在4月22日的峰會上更新美國國家自主貢獻(xiàn)(NDC)，承諾到2030年將碳排放量與2005年相比減半(奧巴馬政府時代其目標(biāo)是2025年與2005年相比減少28%)，進(jìn)一步提高減排的力度。

　　盡管拜登的氣候新政還只是初露端倪，但是這些新的內(nèi)容相比特朗普時期，已有顯著進(jìn)步。

　　資料圖：美國國會大廈。

　　拜登氣候新政到底可以走多遠(yuǎn)？

　　拜登提出了雄心勃勃的氣候新政，但新政究竟能走多遠(yuǎn)還是未知數(shù)，這是由美國的政治制度決定的。美國相對分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)是拜登氣候目標(biāo)實現(xiàn)過程中的一個關(guān)鍵難點。

　　拜登政府至少要在三個不同層面應(yīng)對權(quán)力分散問題：

　　一是美國的“三權(quán)分立”制度使得擁有行政權(quán)的拜登及其領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦政府在推動應(yīng)對氣候變化問題時需要與國會兩院(擁有立法權(quán))和最高法院(擁有司法權(quán))步調(diào)一致。

　　目前，國會兩院都由拜登所在的民主黨掌控，但其在參議院僅占簡單多數(shù)，若想在氣候立法方面有所作為，則需要爭取至少10名共和黨參議員的支持。

　　最高法院方面，9個大法官席位中有多達(dá)6名保守派，而保守派法官通常在氣候變化相關(guān)訴訟起負(fù)面作用。

　　二是美國的聯(lián)邦制使得權(quán)力分散在聯(lián)邦政府和州政府，甚至于地方(縣、都市區(qū))政府之間，聯(lián)邦政府在氣候變化問題上不能完全左右州政府和地方政府。

　　在特朗普政府時期，這一權(quán)力分散機制保證了即便特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，減排行動仍能在西海岸、新英格蘭地區(qū)等州中開展。

　　但是，在拜登政府任期中，它也將導(dǎo)致聯(lián)邦的氣候變化行動無法深入到一些“深紅”的保守州。如果拜登想在氣候問題上有作為，需要努力在多個層級上與共和黨合作。

　　三是美國聯(lián)邦政府內(nèi)部的權(quán)力也是分散的，拜登的決策并不能直接領(lǐng)導(dǎo)所有聯(lián)邦機構(gòu)。

　　美國聯(lián)邦政府中，一些獨立機構(gòu)的行政官員任免并不受總統(tǒng)的直接領(lǐng)導(dǎo)。此次美國郵政總局的車輛采購政策與總統(tǒng)意見相悖就是一個典型的例證。拜登的政策目標(biāo)想要在美國郵政總局這樣的聯(lián)邦政府獨立機構(gòu)中實現(xiàn)，需要間接地通過任命董事會成員等類似形式完成，這無疑需要更多時間，并會經(jīng)歷兩黨間的進(jìn)一步博弈。

　　當(dāng)?shù)貢r間4月18日，美國加州海邊大風(fēng)卷起沙土，游客在漫天黃沙中出行。

　　美國：“兩次逃婚”

　　如果把全球應(yīng)對氣候變化的國際合作，比喻為戀愛走向婚姻過程的話，美國就是“戀愛”的熱衷者和“結(jié)婚”的逃避者。

　　在推動《公約》《京都議定書》達(dá)成的過程中，美國都在其中發(fā)揮了主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，但是履行具有法律約束力的《京都議定書》時美國出現(xiàn)了第一次“逃婚”，拒絕簽署。

　　在推動《巴黎協(xié)定》達(dá)成和生效之后，美國選擇了再一次“逃婚”。雖然兩次變故措辭不同，但其本質(zhì)是不愿意履行對排放大國(亦稱新興大國)沒有排放約束力的國際義務(wù)。

　　美國的退出，推動了中國、印度、巴西和南非等基礎(chǔ)四國的減排承諾，也推動了《巴黎協(xié)定》和碳中和的進(jìn)程。這次美國拜登政府重返《巴黎協(xié)定》還會對新興大國做出何種要求，人們拭目以待。

　　不過，不論美國政府如何選擇，不論是克林頓和奧巴馬政府的積極，還是小布什、特朗普時代的消極，美國的經(jīng)濟(jì)體系還是在按照低排放發(fā)展的軌跡前進(jìn)。

　　小布什時代美國的二氧化碳排放達(dá)到了峰值，并開始快速下降。奧巴馬執(zhí)政的8年間，美國二氧化碳排放減少了9.8%。由于特朗普的消極，美國減排量雖未完成其承諾的2020年比2005年減排17%的目標(biāo)，但是還是與2005年相比減少15.5%。

資料圖：美國總統(tǒng)拜登就職后簽署一系列文件。

　　拜登氣候政策的全球影響

　　其實，無論拜登的氣候新政在美國能夠走多遠(yuǎn)，它都不會改變?nèi)蜃呦虻吞嫉内厔荨?/p>

　　在美國退出《巴黎協(xié)定》的4年中，盡管進(jìn)程緩慢，但是，由于碳中和的技術(shù)路線已經(jīng)基本確定，世界各國正在就碳中和問題邁出決定性的步伐。

　　2020年7月歐盟宣布2050年前實現(xiàn)碳中和，9月中國宣布碳中和目標(biāo)，10月日本和韓國也宣布了碳中和目標(biāo)。

　　加上此前已經(jīng)宣布碳中和的英國、加拿大、南非、墨西哥等國，以及準(zhǔn)備在春末夏初宣布碳中和的美國。世界上主要的經(jīng)濟(jì)體(約占全球GDP的75%)已經(jīng)宣布走向碳中和，人類開始進(jìn)入一個低排放發(fā)展的新時代。

　　對于這個新時代，有些人稱之為第四次工業(yè)革命，也有人稱之為人類從工業(yè)文明走向可持續(xù)發(fā)展，或者是走向生態(tài)文明的新時代。稱謂無關(guān)緊要，大家都在做同一件事情，也就是實現(xiàn)從資源依賴走向技術(shù)依賴的低排放發(fā)展轉(zhuǎn)型。

　　在這一進(jìn)程中，國家和企業(yè)只有兩種選擇，一種是主動應(yīng)對，引領(lǐng)碳中和的進(jìn)程；一種是消極應(yīng)對，被迫接受碳中和的過程。

　　有些企業(yè)選擇成為引領(lǐng)者，如蘋果公司和大眾汽車。前者要求生產(chǎn)過程的每一個環(huán)節(jié)都要實現(xiàn)碳中和，包括為其提供零部件和集成服務(wù)的企業(yè)也要實現(xiàn)這一目標(biāo)。后者在德國政府提出碳中和之后，則要求為它提供鋼板、輪胎和裝飾材料的企業(yè)也要制定碳中和方案。

　　在這些引領(lǐng)者的帶動下，全球數(shù)十個國家、幾百個城市、幾千家企業(yè)提出了不同階段實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，成為全球碳中和的先行者，一場碳中和為目標(biāo)的競賽大幕已經(jīng)拉開。

　　這場競賽將推動全球出現(xiàn)綠色低碳的發(fā)展方式、生活方式和能源系統(tǒng)，從而走向可持續(xù)發(fā)展之路。(完)

　　李俊峰，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任、學(xué)術(shù)委員會主任，中國能源研究會可再生能源專業(yè)委員會主任委員，第九屆扎耶德未來能源終身成就獎獲得者。